江苏省“十二五”院前急救发展专项规划

附件1江苏省“十二五”院前急救发展专项规划（征求意见稿）为加快推进我省院前急救事业全面、协调、可持续发展，合理配置、调整和优化医疗急救资源，不断完善覆盖全省城乡的基本院前急救医疗服务体系，适应经济和社会发展，保障人民群众身体健康和生命安全，根据国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》重点抓好基本医疗保障制度精神，制订本规划。一、院前急救事业发展的基础条件和背景分析（一）“十一五”期间江苏院前急救医疗事业发展情况“十一五”以来，全省120系统不断深化卫生改革，加强院前急救医疗服务体系建设，基本完成了各项目标任务。120经受住了“甲流”疫情、淮安“3.29”、南京“7.28”等突发事件的严峻考验，医疗急救应急处置能力有了明显提高，群众急救服务需求基本得到加强，全省基本建成应急医疗救治体系，院前急救医疗事业有所发展，为维护人民群众的身体健康和城乡公共安全起到了重要作用，为“十二五”院前急救医疗事业的快速发展，奠定了良好基础。（二）院前急救医疗事业发展面临的主要矛盾和问题虽然“十一五”期间我省院前急救事业有了一定发展，但总体上看，作为全国经济大省的江苏，院前急救事业在全国却没有排在前列，政府对于急救的投入不足使得长期积累的矛盾和问题仍未消除，院前急救医疗服务体系与卫生部标准和社会需求还存在很大差距，与经济社会协调发展的要求还不相适应。突出表现在：政府职责有待进一步明确、急救相关法规、制度以及组织机构不够健全、急救资源（人员、车辆）配置不到位、网络布局与区域需求不契合、体系运作效率不高、从业人员待遇低、业务技术难发展、队伍不稳定、郊区、县（市）院前急救市场混乱、人民群众不满意以及应对突发事件的能力不强等方面，制约院前急救医疗事业发展的体制和机制性问题尚未从根本上得到解决。1、政府职责有待进一步明确，急救相关法规、制度以及组织机构不够健全。院前急救事业作为公共卫生和社会公益事业的重要组成部分，应当政府主办。由于急救相关法律、法规不够健全，目前省内地级市120，只有盐城为差额拨款事业单位，其余十二个虽然已经明确为全额拨款，但由于政府投入远远不够，仍然需要社会医疗机构加入网络以弥补，这就带来了管理上的难度；而各地级市所辖县（市）120，大部分没有独立建制，基本依托在当地较大的综合性医院，政府基本没有投入，医院本身负担已经很重，县（市）级120就更难得到发展。2、急救人员编制和车辆配置达不到国家标准。全省各地120年出救量都在快速增加（见下表），全省2009年总出救量较2008年增长13.4%，按照10%递增率，预计2010年底将超过70万次。全省各地2009年度院前急救出救量一览表项目南京镇江扬州宿迁盐城徐州无锡苏州南通连云港常州淮安泰州合计2008年出救量74075713523105406849500722486675611456843310281413156726118252655634722009年出救量86801843726654449431007078095725091291104606436741360563478828776639044虽然各地政府近几年也加大了对120的投入，但是由于各种原因，用于急救的车辆、人员与急救站点却没有得到同比增长，急救人员编制和车辆配置没有达到国家标准，还存在群众“要车难”、“等候时间长”、“要不到车”等情况，群众对政府、对120依然不满意。全省各地急救车辆、人员与急救站点数量一览表项目南京镇江扬州宿迁盐城徐州无锡苏州南通连云港常州淮安泰州小计车辆681331541447381205619444548597人员245157257431001342009054651181491342站点313112042323331010121518213（以上数据为各地级市上报的包括其所辖区、县（市）总数）3、急救工作待遇低、业务技术难发展、队伍不稳定。院前急救工作与其他医疗机构工作相比，环境艰苦、危险性高，业务技术得不到提高，无法发展，特别是职工个人收入太低，直接导致全省120专业队伍极不稳定，即使招录大学生进编仍然招不到、留不住。此外，社会上一些具备执业医师资格、愿意致力于院前急救事业的非事业单位专业技术人员却因为身份问题不能进编无法进入120工作（编外话：据了解，人员身份问题省内只有在昆山得到了解决）。4、现有车辆设备有待更新、急救站点分布有待完善。全省120网络体系现有急救车597辆，监护型车比例不足25%，很多县（市）级急救站甚至连普通车上的车载医疗、通讯设备配备都不到位；对于尾气排放要求高的大城市（如南京）已经出现急救车尾气检测不合格被贴上黄标无法上路的现象。急救车辆装备的陈旧、老化已经是全省各地120面临的一个新问题。随着城市发展的需要、人民群众对院前急救服务要求的提高以及城市应急救援保障任务的增加，全省120的车辆装备现状急需改善。此外，由于全省各地城区范围都在不断扩大，区域人口重新分布以及新区域医疗资源配套不到位，院前急救系统的网络布局就因此产生了盲区，急救站点分布有待完善。5、郊区、县（市）急救市场混乱、基层120发展困难。省内县（市）级120很多依托在当地较大综合性医院，医院完全是出于公益考虑在替政府分忧。由于政府没有投入，为节约开支，大部分县（市）级120没有固定业务用房，有的县（市）医院甚至将接警任务交给保安公司，存在很大隐患；有的县（市）医院虽然有专人、专线，但由于当地未经批准的院前急救机构为求利益，采用不合法手段恶意竞争，分设急救受理电话，扰乱急救市场难以管理，致使县（市）120工作很难开展，发展举步维艰。（三）“十二五”期间院前急救医疗事业发展的宏观环境“十二五”是全面落实医药卫生体制改革的关键时期。随着经济社会发展、科技进步以及人民生活水平的提高，群众对改善急救服务和提高抢救成功率将有更多更高的要求；工业化、城市化、人口老龄化、疾病谱的变化以及各种自然灾害、事故灾难等突发公共卫生事件都在日益严重威胁人民健康，急救事业发展面临严峻的挑战。同时也应当看到，发展院前急救事业有着许多有利条件。党中央、国务院把加强基本医疗卫生服务、提高人民健康水平作为和谐社会建设的一项重大任务，并提出了明确要求，为急救事业改革发展指明了方向。二、院前急救事业发展的指导思想和目标（一）指导思想以科学发展观重要思想和《关于深化医药卫生体制改革的意见》为指导，全面落实以人为本理念，深入贯彻新时期卫生工作方针，坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡的基本院前急救医疗服务体系，为群众提供安全、有效、方便、快捷的急救医疗服务，主要体现在“五个坚持”：一是坚持政府主导，以社会公益性为主，加大政府对院前急救事业的投入力度，完善急救资源配置，加快院前急救医疗体系建设发展步伐。二是坚持加快发展，加强院前急救人员队伍建设，努力提升院前急救水平和应急救援能力，与公共安全以及公共卫生保障体系建设相适应。三是坚持以人为本，把人民群众的身体健康和生命安全放在首位的宗旨，根据城乡布局和人口数量，充分利用现有资源。四是坚持深化改革，优化资源配置，合理布局，提高资源利用效率，进一步整顿院前急救市场秩序。五是坚持统筹协调，做到城乡一体化、院前院内ICU一体化，促进院前医疗急救事业的建设和发展。（二）总体目标统筹规划全省院前急救网络体系的建设，有计划地加快建成覆盖全省城乡的院前急救医疗服务体系，首先需要明确政府职责。在政府强大后盾的支持下，在各地目前运作模式不变的基础上，结合城乡发展特色、区域服务人口和区域设置变化，合理布局院前急救网络，增设急救分站，切实做到缩小抢救半径、缩短抢救时间，满足急救服务需求，保障群众健康和生命安全，健全院前急救网络体系，提升应急救治保障能力和加强应对突发事件的能力，为构建和谐社会，保证公共安全提供基础性保障。县（市）或乡镇急救站的建设可由政府拨地新建或利用现有医疗机构资源进行就地改建，也可与公共卫生或社区卫生服务体系以及医院规划配套建设，并纳入城乡共建配套项目，形成网格化格局。（三）具体指标根据国家卫生部和省卫生厅有关城市人口每5万人一辆急救车，人：车比例为5：1，和10－20万人口建一个急救站的标准，按照目前江苏省常住人口7500万人计算，全省共需急救车辆1500辆，急救人员7500人，急救站点370-750个。结合全省各地120工作特性、规模与任务的实际情况，按规划目标与原则确定规划标准和实施计划，并按总体规划，分布实施的原则，逐年加以完成。各地各级政府每年应当给予当地院前急救医疗机构一定的政策和专项经费，用以配车、配人和增设急救站点。五年内基本建成覆盖全省、功能完善、反应灵敏、运转协调的急救医疗服务体系。各地急救中心、急救站、点应根据当地人口和急救需求按标准配置，急救车辆装备与人员配置步伐可逐年增加，2012达到国家和省定标准的70%，2014年达到90%，专业技术人员本科率也应按上述标准同步推进，最终达到国家标准和满足社会的需求。三、主要任务急救网络的义务与责任：①各地各级院前急救网络体系分别接受所在市、区、县（市）卫生局领导。②市级急救中心承担本市城区的院前急救任务，同时针对辖区内网络分站和郊区、县（市）急救站进行业务指导、培训和咨询；适当接受特殊危重病人的转诊；参与重大突发事件的紧急医疗救援；参与重大活动的医疗急救保障。③城区网络分站接受当地市急救中心的指导，按要求配齐人员和车辆以及通信、医疗等设备，独立完成一定范围内的院前急救任务。④郊区、县（市）急救站接受当地市急救中心的业务指导，各郊区、县（市）都要成立独立或依托于当地综合性医院的急救站，具备独立法人资格，并按要求配齐人员和车辆以及通信、医疗等设备，完成所辖地区急救网络分站和乡镇急救点的建设与规划，实行分区负责制、属地化管理、条块结合的原则，更好的完成院前急救任务、各种保障任务以及突发事件的紧急医疗救援。根据目前全省院前急救现状，各地应该根据当地的实际情况，一方面争取政府继续加大投入，另一方面根据需要、因地制宜，寻求适合当地120扩大发展的道路。坚持院前急救专业队伍和发展网络分站两条腿走路、双向发展相结合的道路，完善市级120，扩大网络120、健全郊区、县（市）120，发展社区、乡镇120，实行属地化管理，谁主管谁负责的原则。（一）急救网络体系建设各地根据需要，鼓励和支持有能力的医疗机构加入急救网络，参与院前急救工作，对弥补急救力量的不足，将发挥有力的补充作用。对参加院前急救网络的医疗机构，政府应该给予适当的经费和政策支持，对他们热心公益的热情资以鼓励。此举既可减轻政府投入压力，也可调动医疗机构积极性，达到双赢目的。1、市级急救中心各地应根据急救量的不断增多而增加急救人员编制和车辆，并逐步改善急救车上的医疗设备，增加监护型急救车的比例，同时更新升级120指挥系统，建立120调度指挥中心与医院急诊科的有线、无线通信，实现医院与急救车的信息互通。2、网络急救分站各地根据需要可以有选择地逐步把城区具有一定综合实力的医疗机构或大的社区卫生服务中心纳入由市急救中心统一指挥的院前急救网络内，增加出救站点，缩小抢救半径、缩短抢救时间，弥补专业资源配置不足造成的群众要车难现象。这些医疗机构的纳入既要有双方的合作意愿（急救中心与各医院），也要有一定的行政手段促使他们加入，更要有政府在经费和政策上的支持。（部队和民营医院在不能解决人员编制的情况下应在经费上加大力度。）3、郊区、县（市）急救站各地郊区、县（市）急救站原则上应由政府主办，独立建制，因为条件限制可依附于当地县有一定实力的综合性医院设置运作，但要按国家和省定标准配置专门人员、车辆和通讯系统。（二）车辆及车载医疗设备配置1、急救车辆按照城市人口每5万人一辆急救车的标准，“十二五”期间，各地急救车辆配置应该逐步达标，确保群众基本医疗急救服务的可及性和可得性，同时增加监护型急救车的比例，市级达到总数的80%、县级达到50%。2、特种车辆根据重要会议、重大活动的医疗保障和传染病、突发性灾害、事故的群体性应急医疗救援工作实际需要，借鉴国外同类城市及港澳地区的成功经验，各地级