国企须建立健全法律风险防范机制

国企须建立健全法律风险防范机制企业风险是指企业预期与未来实际结果发生差异而带来负面影响的可能性。企业生产经营所面对的风险，可以概括为财务风险、销售风险、投资风险、政策风险、政治风险、社会风险、自然风险和法律风险等。显然，法律风险属于企业风险的范畴。所谓“企业法律风险”是指在法律实施过程中，由于行为人做出的具体法律行为不规范而导致的，与企业所期望达到的目标相违背的法律不利后果发生的可能性。一、防范企业法律风险的现实意义深化国有企业改革的需要。国有企业是中国国民经济的支柱，是中国共产党的执政基础。改革开放以来，我国国有经济迅速发展，国有企业改革取得了新的进展，股份制改革和国有企业战略性改组逐步加快，国有企业改制和国有产权转让进一步规范。同时，我们也应当看到，国有企业改革发展的任务还十分艰巨，现代企业制度建设步伐有待进一步加快，需要进一步加快国有重点企业股份制改革步伐，国资委目前正在进行国有独资企业董事会试点，进一步完善法人治理结构；需要进一步加快企业战略性改组，加大主辅分离、辅业改制的力度。落实这些改革任务，需要严格依照法律程序，依法深化国有企业的改革，充分发挥法律手段在企业改革发展和国有资产保值增值过程中的保驾护航作用。同时，企业竞争的实质不仅仅是技术、资金、人才方面的较量，而且还是法律、规则和标准上的较量。由此可见，企业面对激烈的市场竞争，仅仅拥有新产品、新技术和新工艺还不能自动形成企业的财产权，也无法自动转化为企业的核心竞争力，企业只有在技术创新的同时加强法律风险防范机制建设，充分运用知识产权这一有效的法律手段，通过知识产权查询，使企业创新活动少走弯路，尽可能处在较高起点，推动国有企业做强做大。提高企业市场竞争力的需要。有效防范企业法律风险，是企业参与市场竞争的客观需要。面临经济全球化、一体化和信息化的发展趋势，国际国内市场竞争空前激烈，企业面临的法律风险越来越多。尤其是随着中国社会主义市场经济体制的逐步完善和我国对入世有关条款承诺期限的临近，中国企业面临的市场竞争环境变得更为复杂，面临的法律风险将越来越大，特别是“走出去”参与境外竞争与合作，对国有企业依法决策和依法经营提出了更高要求。据统计，截止2005年，中央境外企业和所属二级以上境外子企业已经达到693户，中央企业境外单位资产总额6299亿元，净资产2870亿元，所有者权益2264亿元，职工人数21万人，其中中方职工15万人。在“走出去”的过程中，有的企业对当地的法律规定、有关国际条约、协议不十分了解和清楚，时常引发涉外法律诉讼，造成工作被动；有的企业法律意识不强，违法违规现象时有发生，既给企业造成重大损失，又给国家形象带来不良影响。国资委主任李荣融曾强调指出，“国有大型企业要‘走出去’，必须是法律先走出去，否则就要承担风险”。中外企业成败的经验和教训证明，市场竞争环境的变化，既可能给企业带来更加丰厚的竞争回报，也可能给企业带来更多潜在的法律风险。因此，重视和加强企业法律风险防范，能否有效防范企业法律风险，既是中国企业适应市场环境变化，提高市场竞争力的需要，也是对企业决策水平和经营能力的重要检验。确保国有资产保值增值的需要。国有企业情况复杂，资产数额巨大，分布面广，运营要求高，监管难度大。据国务院国资委统计，截止2005年，国资委收到中央企业请求调处的重大法律纠纷案件221件，涉及中央企业110多家，直接涉案标的额达269亿元，间接涉案金额超过500亿元。从涉案企业看，80%发生在二级以下子企业，有的甚至发生在四、五级子企业，充分暴露出一些中央企业治理结构不完善，组织结构不合理，资产配置链条过长，对下属子企业管理失控。从涉案标的额看，许多案值往往很大，有些案件一旦败诉，企业多年的经营积累就可能毁于一案，给企业造成灾难性的损失。这些重大法律纠纷案件产生的原因较为复杂，但问题的核心是由于决策草率、法律审核把关不严，有的甚至根本就没有进行法律论证，缺乏必须的制度和机制保障。实践证明，建立健全国有资产监管体系，保障企业国有资产的安全，实现国有资产保值增值，必须重视和加强法律风险防范。充分发挥法律监督的事前防范、事中控制和事后补救的作用，从而保障国有资产管理体制改革的顺利推进。所以，要保障中央企业庞大的国有资产安全、实现国有资产保值增值，不仅需要一支高素质的经营者队伍，更需要科学的治理结构和严格的内控制度作保障。这是依法治企的客观要求，也是依法促进国有资产保值增值、维护国有资产安全的迫切需要。构建和谐社会的需要。党的十六届六次全会决议指出，“我们党要带领人民抓住机遇、应对挑战，把中国特色社会主义伟大事业推向前进，必须坚持以经济建设为中心，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。”“要实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系。把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济发展和扩大就业良性互动。完善劳动关系协调机制，全面实行劳动合同制度和集体协商制度，确保工资按时足额发放。严格执行国家劳动标准，加强劳动保护，健全劳动保障监察体制和劳动争议调处仲裁机制，维护劳动者特别是农民工合法权益。”从以上决议内容来看，无不与企业特别是国有企业、事关国计民生和社会发展命脉的重要骨干企业息息相关。国有企业作为国民经济发展的重要支柱和命脉，其发展水平、规模、业绩对维护社会稳定、构建和谐社会起着至关重要的作用。如果国有企业破产倒闭，下岗失业人员必然增多，势必影响社会稳定；如果企业经营状况不好，在国家税收减少的同时，企业员工的收入及生活质量也就随之降低，甚至能否按照足额发放工资都成了问题，如此，必然给企业和社会发展带来不稳定因素；如果国有企业不能依法管理，不能规范管理，就很难保证劳动者的合法权益；如果企业为了短期行为或企业利益，浪费大量的国家资源或者破坏生态平衡、破坏居住环境，对构建和谐社会起着一定的阻碍作用。因此，防范企业法律风险，确保国有企业稳定健康发展是构建社会主义和谐社会的需要。二、企业法律风险分类及成因分析（一）企业法律风险分类针对企业法律风险的特性，我们可以将法律风险分为不同的类型，然后针对不同类型的法律风险，分析其成因，采取不同的对策加以控制和防范，这是国有企业防范法律风险必须要做的一项重要工作。1、从法律风险发生的原因与企业的关系来讲，可分为直接法律风险和间接法律风险。直接法律风险是企业自身的行为或相对人的行为直接产生的法律风险。最典型、也最常见的如合同关系和劳动关系引起的法律风险就属于直接法律风险。主要表现在合同订立、生效、履行、变更和转让、终止及违约责任的确定过程中，合同当事人、相对人一方或双方利益受到侵害、损失及灭失的可能性。间接法律风险是指企业受到其它法律关系的牵连而产生的法律风险。如担保产生的法律风险就是间接法律风险。国有企业在市场经济往来中，必然要与其他经济主体发生合同担保关系，有时为担保人，有时为被担保人。在签订重要合同时设定担保，可减少风险，保障履约。但如果设定担保时不规范，如担保人无担保能力，担保财产有权利瑕疵等，就会导致担保虚设，一旦发生违约，担保责任无法落实，责任追究就十分困难。再如有的国有企业在为其它企业提供担保时不够审慎，风险意识不强，有时会陷入被动，代人承担履约责任，却无法向被担保人追偿，以致造成重大经济损失。相比直接法律风险，间接法律风险更难以预测，因此，应在事前要制定完善的预防措施。2、从发生法律风险的来源来看，可分为外部法律风险和内部法律风险。内部法律风险属于企业内部人员违反法律法规、规章制度或与相对人的约定，造成的法律风险。内部法律风险与企业员工密切相关，可防可控性较强，法律法规不允许的就不能做，否则，必然发生法律风险。事实上，我们防范企业法律风险的重点是企业内部法律风险。防范企业法律风险，要以加强内部管理为重。外部法律风险是由于企业外部环境变化给企业带来的法律风险，包括法律环境、政治环境、生活环境及其变化，外部法律风险与企业员工或者说法律关系的相对人联系不大，其显著的特性是不可预测性。对于外部法律风险，企业要未雨绸缪，建立相关信息的收集、整理、加工和分析机制，及时了解和掌握外部环境的变化，一旦出现法律风险，要有危机处理机制，尽可能降低风险的损害程度。3、从法律风险的产生与人的意识行为的关系来看，可以分为客观类法律风险和主观类法律风险。我们知道，客观是不以人的意志为转移的，客观类法律风险也不是人为因素造成的，例如因不可抗力的自然灾害暴致使企业重大损失的，就属于客观类法律风险。从客观类法律风险产生的成因来看，具有不可预测性和不可控制性。主观亦即人的意识，同样，主观类法律风险是由于人的意识行为引起的，只要加强对企业员工的教育和管理，培养遵纪守法的意识和规范操作的行为习惯，可防可控性较强。（二）企业法律风险成因分析1、管理人员或合同当事人法律意识不强。一是有些国有企业的经营管理人员缺乏必要的合同法律知识，在签订和履行合同中存在实体上及程序上的诸多问题，规范化程度不高，在合同标的、文本格式、履行方式等方面存在不少法律漏洞。二是在实践中，有的国有企业在产品购销活动中，因为是多年的关系户，有时不签订正式的书面合同，打白条、开空白合同书；由于合同书内容、条款残缺不全，责任追究无合同依据，这样就给对方以可乘之机，往往授人以柄，难以保证合同目的实现，反而增加了合同风险系数。三是有的企业负责人认为合作对方是多年朋友，盲目自信，签订的合同不严密，履行时出现变更不确认以至出现漏洞；有的企业在整体划转、资产转让时，没有相关法律专业人员把关，认为只要有行政文件即可，致使新企业形成后，由原有企业的债务或纠纷引起的诉讼时有发生。2、企业规章制度不够健全。一是由于体制等原因，部分企业法律工作人员难以介入合同审查、合同谈判、经营决策、项目论证、工程招投标等重要经营活动，造成各项经济活动缺少法律审查环节，埋下许多经济隐患和经营风险。比如有的企业从员工招聘面试、录用、使用、签订劳动合同、员工待遇直至员工离职这一系列流程中，大多由人事部门包办到底，法律工作人员很难介入，任何不遵守法律的行为都有可能给企业带来劳动纠纷，都有可能给企业造成不良影响。二是合同审查论证失严。有的国有企业在签订经济合同时，一般都由业务部门来完成，对事先审查、论证、调研工作重视不够，风险意识不强；有的经营人员违规操作，甚至仅凭哥们意气、人情关系就草率签约，导致合同权利、义务设定失误，特别是造成违约责任条款残缺不全。这样一旦对方违约或者钻合同条款的漏洞，就会使己方陷入被动，造成不应有的损失。3、企业法制部门组织不健全。从目前来看，国有企业既有按照企业法设立的全民所有制企业，还有依照公司法设立的公司制企业和控股企业及合资企业等，有的大型企业还设立了二级、甚至三级子公司、分公司等，不同形式的企业受不同法律的约束。随着企业业务更大范围的推广，管理链条的不断拉长，企业组织形式进一步多样化，法人治理结构、产权结构和劳动关系管理更加复杂，法律风险控制难度进一步增大。在这种状况下，仍然还有一部分企业尚未建立综合法律服务机构，或法制部门多隶属于办公室等综合部门，对依法维护企业权益重视不够，规避市场风险的能力较弱；法律工作与其他事务性工作混同，解决经济纠纷及法律问题的力度不大，效率不高。尤其是随着国有大型企业投资合作项目增加，投资活动呈现出投资额大、投资主体多元、投资领域拓展的新特点，没有专门的法律机构或专业化的法律队伍，业务部门或业务人员对拟投资领域的相关法律环境、或者说业务不是都能够熟悉和了解，对投资合作方的情况不能掌握清楚，就会给投资行为带来风险。在这种情况下，签订的投资协议可能就是一纸风险协议。据国资委统计，截至2004年底，53户中央大型企业实行总法律顾问制度占43.4%。178户中央企业中有105户设立了专门的法律事务机构，比例占59%。在178户中央企业中，大多数企业法律顾问专业人才相对短缺，还有41%的企业未设立法律事务机构，有的中央企业连一名专职的法律顾问都没有。因此，加强企业法律风险防范，必须尽快建立适应市场竞争和企业发展需要的专业化法律机构。4、企业专职法律人才较少，专业素养有待进一步提高。