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在贯彻实施《危险化学品安全管理条例》全国视频会议上的讲话国务院法制办工交商事司司长赵晓光2011年6月2日各位领导，同志们：今天，国家安全监管总局召开全国视频会议，专门就贯彻实施修改后的《危险化学品安全管理条例》进行部署，非常及时，十分必要。总局领导亲自参加会议，充分表明对条例贯彻实施的高度重视，也表明条例修改是危险化学品安全管理乃至整个安全生产工作的一件大事。这次对《危险化学品安全管理条例》的修改，是一次比较全面的修改，对危险化学品安全管理各个环节的制度和措施，都作了相应的补充、修改和完善，在制度设计上有许多新的亮点。条例的修改，必将为加强危险化学品安全管理,提供更加有效的法律保障。《危险化学品安全管理条例》的修改凝聚着安全监管一线同志们的心血和智慧。借这个机会，我首先向同志们对条例修改工作的关心和支持表示衷心感谢！同时，就条例修改中的一些认识体会、修改的主要内容，以及贯彻落实条例需要把握的几个问题，向各位领导和同志们作一个汇报。首先，我想简要回顾一下条例修改的背景。大家都知道，法律来源于实践，作用于实践，也需要在实践中经受检验，并适应实践的不断变化，做到与时俱进。修改《危险化学品安全管理条例》，归根到底是危险化学品安全管理实践的需要。客观地讲，2002年3月15日起施行的《危险化学品安全管理条例》，在加强危险化学品安全管理，预防和减少危险化学品事故，保障人民生命财产安全，保护环境等方面，其积极作用是有目共睹、显而易见的。与此同时，条例实施以来的实践也表明，危险化学品安全管理中还存在着一些漏洞和薄弱环节。比如：使用危险化学品从事生产的化工企业发生事故较多，约占全部危险化学品事故的四分之一；可用于制造爆炸物品的危险化学品，也就是易制爆危险化学品的公共安全问题较为突出；危险化学品道路运输和水路运输的安全保障有待进一步强化，等等。原条例的一些规定，也存在不完全符合实际情况，达不到预期效果等问题。比如：对危险化学品生产、储存企业实行设立审批制度，并且由省级政府和设区的市级政府负责审批，制度设计的针对性不够强，责任主体不够明确，实践中，审批往往流于形式；完全禁止用剧毒化学品生产日用化学品，不够科学、合理，实践中也难以执行；禁止通过内河运输剧毒化学品，过于绝对化，没有充分考虑企业生产经营的实际需要；有些违法行为的处罚机关还不够明确，对一些违法行为的处罚与行为的性质和危害程度不完全相适应，等等。针对上述问题，亟需通过修改条例，一方面堵塞管理的漏洞，填补制度的空白，同时调整、完善相关制度措施，使其符合危险化学品安全管理的实际，发挥法制的规范指引保障作用。这是条例修改的一个重要背景。除此之外，近年来危险化学品安全管理中还出现了一些新的情况。一是2003年和2008年，国务院进行了两次机构改革，有关部门在危险化学品安全管理方面的职责分工发生了较大变化。比如：原国家经贸委撤销后，其承担的危险化学品安全监管综合职能转交给了国家安全监管总局；危险化学品包装物、容器定点生产制度，纳入了统一的工业产品生产许可证制度当中，并明确质检总局负责审批，等等。二是原《危险化学品安全管理条例》施行后，国家相继制定了《安全生产法》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《城镇燃气管理条例》等一系列涉及到危险化学品安全管理的法律、行政法规。适应这些新的情况，有必要通过修改条例，使有关危险化学品安全监管职责的规定与国务院机构改革和部门职责分工的调整相符合，并统筹考虑、妥善处理条例与相关法律、行政法规之间的衔接。这是条例修改的另一个重要背景。考虑到危险化学品安全管理事关重大，涉及多环节、跨部门和很多的企业，专业性技术性又比较强，社会各方面高度关注，法制办对条例的修改本着既积极、又慎重的态度，连续几年将其列为核心和重点项目，扎扎实实地推进。为做好审查修改工作，在工作方法上，我们坚持依靠部门、依靠地方、依靠企业、依靠专家，深入调查研究，广泛听取意见，反复沟通协调，力求形成全面共识。在制度设计上，我们秉持重在预防、依法监管、提高本质安全水平等理念，无论是新设制度，还是调整原有制度，都力求具有针对性、实效性、可行性、可操作性。这里，我想着重就条例修改中所坚持的理念或者说指导思想作些说明。第一，统筹协调安全管理与促进发展的关系。安全第一，是安全生产工作的首要原则，在危险化学品领域更是如此。作为危险化学品安全管理的专门行政法规，条例所有的制度设计都应当围绕保障危险化学品安全这一主题展开，这一点没有任何疑问。与此同时，目前危险化学品相关产业在我国国民经济中占有较大比重，在一些地区甚至处于支柱性产业的地位。这一基本国情要求我们，在进一步严格危险化学品安全管理，确保危险化学品安全的前提下，也需要统筹兼顾相关产业的发展。条例有关制度的设计，既要有足够的强度和力度，能够切实保障危险化学品的安全，又要尽可能减少对正常生产经营的制约和影响，特别是避免给企业增加不必要的负担。说得再通俗一些，就是条例修改时，既要作“加法”，也要作“减法”，做到疏密有致，疏而不漏。这一理念在条例修改中体现得比较充分。比如：在进一步严格危险化学品生产、储存企业安全评价制度的同时，适当延长了安全评价的周期，减少了安全评价的频次要求；在进一步严格危险化学品经营市场准入条件的同时，适当下放了许可证的审批权限；对危险化学品安全管理各环节的许可制度妥善衔接，尽可能地避免重复发证；办理剧毒化学品道路通行证，由原条例规定的只能到运输目的地公安机关办理，调整为既可以到运输目的地公安机关办理，也可以到运输始发地公安机关办理；在增加规定危险化学进口企业应当办理危险化学品登记的同时，不再要求储存危险化学品的单位办理登记，等等。此外，条例修改时还注重通过技术进步和经营模式创新，在促进产业升级换代的同时，实现更高层次上的安全保障。为此，条例修改时专门增加了一条规定：国家鼓励危险化学品生产企业和使用危险化学品从事生产的企业采用有利于提高安全保障水平的先进技术、工艺、设备以及自动控制系统，鼓励对危险化学品实行专门储存、统一配送、集中销售。第二，尊重实践，求真务实。危险化学品安全管理是一项实践性很强的工作。条例修改中我们始终把握一条，就是制度本身不是目的，制度设计必须以实际需要为转移，以满足实际需要为最高目标。对实践证明不可行，或者不完全可行的制度措施，予以删除或者修改；对实践证明确有必要设立的新制度，慎重研究后予以补充增加；实际情况发生变化的，对原有规定作出适应性调整。一句话，什么叫必要性？实践需要就是必要性。为了做到这一点，我们特别注重听取监管一线同志的意见，听取企业的意见，听取专家的意见。比如，对各方面普遍反映不完全符合实际情况的一些制度和规定，包括危险化学品生产、储存企业设立审批制度、禁止使用剧毒化学品生产日用化学品、绝对禁止通过内河运输剧毒化学品等，经过慎重研究论证后，都作出了相应的修改。再比如，鉴于实践中使用危险化学品从事生产的企业特别是化工企业发生事故较多，有必要从源头上加强使用危险化学品的安全保障这一实际情况，确立了危险化学品安全使用许可制度。尽管当前总的趋势是减少行政审批事项，但根据实际需要，还是增加了这样一项行政许可，填补了这个环节的制度空白，充分体现了对实践的尊重以及求真务实的作风。第三，强化和落实企业的主体责任。危险化学品安全管理是一个系统工程，涉及政府监管、企业内部安全管理、社会监督等多个方面，需要齐抓共管，发挥合力。但是，企业是安全生产的主体，是保障安全生产的根本和关键所在，这是安全生产工作的客观规律，也是创新安全生产体制机制的一个方向和着力点。强化和落实企业的主体责任，不是一句简单的口号。用哲学观点来看，企业是内因，政府监管以及社会监督等是外因，内因是决定性因素，外因通过内因起作用。特别是危险化学品企业数量庞大，点多面广，生产、储存、使用、经营以及运输等各类企业的安全条件和管理要求差别很大，政府部门就算有三头六臂，也很难盯得住，盯得准。所以，强化和落实企业的主体责任，对于危险化学品安全管理，意义尤为特殊。这就要求有关制度设计必须以明确企业责任为核心。现在可以说，条例修改中较好地把握了这一要求，大家看到，绝大多数条款都是针对企业的规定。特别是，为了进一步明确企业的主体责任，条例修改时还专门在总则中增加一条，明确规定：危险化学品安全管理应当坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实企业的主体责任。第四，互相配合，密切协作，形成合力。危险化学品安全监管的一个突出特点是涉及部门多，除安监部门外，还涉及工信、公安、环保、卫生、质检、交通、铁路、民航、农业、邮政、工商等十多个部门的职责。没有多部门的互相协作、密切配合，危险化学品安全管理不可能取得实效。互相协作、密切配合的前提，是各部门的职责必须明确，避免因职责不清造成互相扯皮或者互相推诿。大家可以看到，条例第六条用逐一列举的方式，明确、具体地规定了8个部门的监管职责，这种作法在法律、行政法规中是少有的。同时，条例多处规定了有关部门配合、协作的工作机制，既包括制度建设层面，也包括执行层面。比如，对危险化学品目录、需要取得危险化学品安全使用许可证的化工企业使用危险化学品的数量标准、禁止通过内河运输的危险化学品的范围等，都规定由相关部门共同确定。再比如，条例中多处规定了有关部门应当向其他部门通报情况和信息的义务，以及联合进行监督检查的要求等。为了进一步突出和强调协作配合的原则，这次修改时还专门增加一条，规定：县级以上人民政府应当建立危险化学品安全监督管理工作协调机制，支持、督促负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法履行职责，协调、解决危险化学品安全监督管理工作中的重大问题。负有危险化学品安全监督管理职责的部门应当相互配合、密切协作，依法加强对危险化学品的安全监督管理。这是关于本条例修改背景以及修改中所秉持的几个理念的简要回顾。下面，我想简要介绍一下条例修改的主要内容。这次对条例的修改比较全面，篇幅由原来的7章74条，变成了8章102条，修改的内容很丰富，既有填补空白、堵塞漏洞的新增制度和措施，也有对原有规定的调整和完善。时间关系，我在这里主要介绍和我们安监部门工作密切相关的修改内容，包括七个方面：第一个方面的重要修改内容，是在行政法规层面明确了安监部门在危险化学品安全监督管理方面的职责。按照原条例规定，国务院经济贸易综合管理部门，也就是原国家经贸委，负责危险化学品安全监督管理综合工作，地方政府“经济贸易管理部门”或者“负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门”，承担危险化学品监督管理的相关职责。根据安全生产监管体制以及国务院机构改革后有关部门职责分工的变化，上述职责已经转到了安监部门，安监部门实际上已经承担起了危险化学品安全监督管理的职责，做了大量的工作。但是，这些工作在条例中或者说在行政法规层面上，是没有“名分”的。名不正，则言不顺。所以这次修改条例时，将原条例中所有的“经济贸易综合管理部门”、“经济贸易管理部门”、“负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门”等称呼，统一改成了“安全生产监督管理部门”，从行政法规层面明确了安监部门的监督管理职责。第二个方面的重要修改内容，是建立了统一的危险化学品目录的确定和调整机制。大家一定注意到了，原条例中是没有“危险化学品目录”这个概念的，危险化学品被分成两部分：一部分是列入《危险货物品名表》（GB12268）的危险化学品，另一部分则是剧毒化学品和没有列入《危险货物品名表》的其他危险化学品，其目录由国务院经济贸易综合管理部门会同国务院公安、环保、卫生、质检、交通部门确定并公布。各方面一致反映，《危险货物品名表》是从运输安全角度着眼的，而危险化学品安全管理则涉及生产、储存、经营、运输等多个环节，因此危险化学品与危险货物的范围并不完全一致，同时，《危险货物品名表》与剧毒化学品目录又很难避免交叉重叠。此外，《危险货物品名表》由交通部门牵头制订，剧毒化学品目录和未列入《危险货物品名表》的其他危险化学品则由国务院经济贸易综合管理部门会同国务院有关部门确定并公布，对同一类物品分别由不同的部门制