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古德诺政治与行政二分法一、古德诺生平与著述弗兰克·Ｊ·古德诺（ＦａｎｋＪＧｏｏｄｎｏｗ，1859~1939），是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。古德诺是著名政治学家、行政学家和法学家。1900年《政治与行政》。提出了政治与行政二分法思想。《比较行政学》1914年《共和与君主论》生平1893年1900年1897年1900年，参加了重新起草纽约市宪章的委员会1903~1905年期间，任该会的首任主席1913~1914年，担任过当时中国政府的法律顾问1914~1929年，担任约翰·霍普金斯大学校长《比较行政法》被描述为“美国第一本公共行政学著作”《政治与行政：对政府的研究》对“政治—行政二分法”进行了系统的理论阐述因而被誉为美国的“公共行政学之父”《市政问题》被认为是现代市政学的“创始人”弗兰克·古德诺--美国的“公共行政学之父”在该书中，他系统而详尽地论述了政治行政二分法的思想理论。其中对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统分析和论证，从而构成了古德诺政治行政二分法的理论支撑和核心框架。１９００年出版了经典性著作——《政治与行政》主要思想内容述评古德诺在这本书的第一章《国家的主要功能》中就明确地指出，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：“政治与行政。”（一）对政治——行政二分法的进一步阐释1、政治与行政的内涵“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达国家意志的权力。”“所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。这句话可谓道出了二分理论的核心和前提。因此，虽然在不同政体的政府中，这两种功能的划分程度不同，但它们之间的区分却是必然的。２、政治与行政的分开是相对的古德诺在强调政治与行政必须分开的同时，又指出政治与行政是无法严格区分开来的，它们的分开是相对的，不是绝对的。“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。•“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的。”古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的。•“把每一种功能分派给一个分立的机构去行驶是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”在古德诺认为，政府的第三种功能，即司法功能的存在，不能仅由法官是独立的这一事实做出断言。“行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构或立法机关都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。…非立法的机关的活动通常就叫做司法行政，而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。”3、行政功能具有可分性1准司法（半司法）功能任务：在一些政府体制中被委托给了主要是从事于司法行政方面的官员，在另外一些体制中则被一些主要具有行政特点的官员来执行。3统计和半科学的功能如政府机关中主要从事行政技术性工作的统计机构、信息机构等。2执行功能任务：仅在于执行已表达出来的国家意志——法律区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。•“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”古德诺反复强调：“政治与行政必须以某种形式取得协调。”政治与行政取得协调的基础是：政治对行政进行适度控制。（二）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制•古德诺认为，为了在国家意志的表达与执行之间求得协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”1、古德诺分析了实施控制的两种模式——英国模式和美国模式英国模式（法内途径）：“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会——他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权。他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。”美国模式（法外途径）：“美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。”2、控制的限度古德诺认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，行政功能的形式就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达。因此，他强调：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”古德诺认为政治对行政的控制应当限于狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。机构执行性官员（只需最高官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政官员应该是不受政治影响的常任官员，以保证行政的高效率官员（三）走向协调的道路之二：行政的适度集权化古德诺对欧洲大陆和英美的中央与地方关系进行了考察，指出美国需要给地方组织比现在更多的地方立法权，并把它当作州的一个机关置于集中的行政控制之下，以达到地方组织与州之间的协调。中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，自治的地方政府倾向于牺牲国家利益……古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”，“因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展”。“我们必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”美国宪法所提供的法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长和发展的任何基础。古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。（四）美国走向政治与行政协调的独特道路：法外调节通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制隔断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。（五）美国加强民主和效率的主攻方向：政府体制的改革考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制做出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。“这种行政集权运动……会解决政党责任的问题。它之所以能做到这一点，是因为在行政权集于一个行政长官之手的情况下，政党容易在一次选举中获得对政府的更大控制。如果体制是分权的，不同行政官员的任期又不一致，政党在一次选举中获得的对政府的控制就要小得多。”首先，要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。古德诺认为，有必要对政党的行为做出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。“我们完全有理由相信，更经常地借助于公民投票的办法，将会给减少政党目前必须从事的工作带来有利的影响，从而使政党对人民的意志更加负责”。最后，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。1、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的相同点（１）两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。（２）行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同。四、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较（３）尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。（４）都主张加强行政集权来建立高效率政府。2、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的不同点（１）两人对行政范畴的定义不同。威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。他认为：“政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。”古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分。（２）威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调，注重研行政如何避免受政治的过度控制。（３）威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。古德诺的观点则不同。古德诺的“政治与行政”二分法中渗透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求——民主与效率。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。古德诺观点之一：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。古德诺观点之二：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制。古德诺基本观点之小结古德诺观点之三：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。古德诺观点之四：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。古德诺观点之五：美国政府体制改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。古德诺行政思想简评在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。与威尔逊的研究有相当一致的地方，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去总结：行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。古德诺的政治与行政二分理论对我