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1西方行政学说史第一讲提出与创立时期的西方行政学说一、威尔逊的《行政学研究》1、威尔逊行政学说的思想渊源于产生背景（1）思想渊源德国行政研究思想的影响---斯坦因：宪政与行政的关系；构建行政研究的体系：行政组织、行政行为、行政法规。（2）产生背景源自对自由放任主义的反动—政党分赃制被功绩制所取代，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。2、威尔逊行政思想简介（1）行政学研究的必要性：社会公共事务日益增多，政府职能不断扩到；“与制定一部宪法相比较，‘贯彻’一部宪法变得愈来愈困难了”。政府的行政管理工作迫切需要有科学的理论予以指导。（2）行政学的目标和任务：行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。（3）行政的实质：“行政管理是政府工作中极为显著的部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的历史”A.政治与行政二分：行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的”；“政治是‘在重大而且带有普遍性的事项’方面的国家活动，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。’”B.行政与政治既有区别，又有联系（4）行政学研究的历史渊源—法德传统（5）行政学研究的方法论：历史方法和比较方法（6）人事行政思想：文官制度改革官员素质（足够的文化教养和自立精神、良好态度）考试制度克服官僚主义激励机制（7）行政监督思想：“公共舆论将起到权威性评判家的作用”3、评价第二讲古德诺的政治与行政二分法一、古德诺主要行政思想1、对政治与行政二分法的阐释（1）在所有的政府体制中存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，即“政治”与“行政”。（2）但“政治”与“行政”之间又无法截然分开：行政机构拥有大量的制定法令权或立法权；而表达国家意志的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。（3）因此，政治与行政必须以某种方式取得协调2、政治与行政协调的途径之一：政治对行政的适度控制（1）控制的两种途径：法定制度的控制（英国：议会控制）法外途径的控制（美国：政党控制）2（2）控制必须有一定的限度：仅限于狭义的执行机构，而诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应保持自己的独立性，而不受政治影响3、政治与行政协调的途径之二：行政的适度集权化（1）国家权力三分、中央与地方分权，造成了行政力量统一性的破坏（2）中央政府为保证统一加强立法控制，则使地方自治权受到侵害；（3）只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。-----这种集权不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看都是必要的。4、美国走向政治与行政协调的独特道路---法外调解（1）法内调节的缺失：美国宪法造成“政治对行政的适度控制和行政权的必要集中”失去任何基础；（2）法外调解：政党调解---政党本身的统一性和对党员对党的忠诚通过政党对立法机构成员和执行机构的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性，建立起一种必要的行政集权。5、美国加强民主和效率协调的主攻方向---政府体制改革（1）改革美国政府行政体制，适应政党的协调功能需要（2）规范政党行为，将政党吸收到法内；（3）“更加经常地使用公民投票的方法”，使政党对人民的意志更负责任二、简评第三讲韦伯及其官僚制理论（一）组织的基础-----统治与权力1.韦伯认为，统治是人类社会生活的一个普遍现象。2.在统治过程中，命令与服从的实现源自于“强制性的权力”。3.权威比单纯的权力更能持久地维持统治：合法性权力（二）三种组织类型分析1.人类的社会行为分析。韦伯把人类的社会行为分为四类：（1）基于情感的行为。（2）基于传统或习俗的行为。（3）以某种绝对价值为取向的行为。（4）以个人各自的目的系统为取向的合理行为。从以上四种行为模式来看，包含了一种由感性向理性的转变。因此，韦伯认为，人们的行为越来越受到目的合理性的支配，而以前人们的行为主要受到感情、传统习俗或价值理性支配。2.三种组织类型分析。（1）神秘型统治------神授权力------神秘型组织:（组织成员必须坚决服从领袖的命令、组织内部的非专业化、组织缺乏日常的合理的经济支持、强烈的革命性和不稳定性）（2）传统型统治------传统权力------传统型组织：（组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严、组织权力的集中性与行使的任意性、组织缺乏行之有效的行政管理、组织行为缺乏经济理性考虑和守旧性）（3）法理型统治------法定权力------法理型组织:（严格的效率取向；注重法律与程序；专业知识与技术的重要性更为突出；官僚组织在适用上的普遍性。）（三）官僚制（科层制）31、官僚制的特征：合理的分工层级节制的权利体系依照规程办事的运作机制形式正规的决策文书组织管理的非人格化适应工作需要的专业培训机制合理合法的人事行政制度2、官僚制的人事行政特征：（1）组织成员享有人身自由，只服从非人格化的职位规定的义务；（2）组织成员按照明确的职位等级系列组织起来，而且每一职务都有法律明确规定的权限范围；（3）职务是通过自由的契约关系来承担的，因此，组织与个人都存在选择与被选择的自由；（4）以技术条件为依据确定职位候选人，并通过考试或表明技术资质的文凭来证明其专业能力的；（5）纯粹类型的官员与一般行政管理人员是有区别的，他们是由上级机关任命的；（6）组织成员一般实行职位终身制；（7）组织成员有固定的薪金作为报酬，绝大多数有权享受着养老金，工资基本上按照职务等级来确定；（8）任职者应当把职位赋予的责任视为其唯一或至少是主要的工作；（9）职务的升迁根据资历和成绩由上级来确定；（10）组织成员必须遵守组织纪律并服从对其行为的控制和监督。3、官僚制的优缺点：优点：严密性合理性稳定性普适性缺点：压抑了人的积极性和创造性，陷入理性主义和人本主义的冲突之中（四）对韦伯官僚制理论的评价确立官僚制的三个重要特征：劳动分工、层级结构和对事不对人的法则；解决早期行政的两个基本问题：一个是由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系、个人特权、无原则的特许问题；另一个是公职人员的“非精英化”。具体来讲：（1）韦伯理论的社会政治意义---适应社会大型组织化发展，提高管理效率的需要；以功绩制取代传统政治依附，强调以知识和技能进行管理的必要。（2）学术意义---组织理论；权力问题；强调以知识和技能为基础的科学化管理基础；管理与效率的结合（3）存在问题：高度理想化，无法实证；静态分析背离了组织的动态发展需要；偏重于内部结构分析，而轻视组织外部环境的探讨；偏于分工而忽视宏观协调；偏于人员稳定而忽视活力；偏于组织效率而忽视人本需要。第四讲西方行政学说的形成一、文官制度的确立无论是官僚制还是政治与行政两分法，最终都要通过适合于这种理论的公共组织的人事制度来体现。而“适合的”公共组织的人事制度就是文官制度。西方文官制度发端于英国在19世纪中叶的政府人事制度改革。文官制度的基本原则是:专业化；考试录用；中立化；常任制；功绩制。二、科学管理主义（一）泰勒主义泰勒（1856-1915），“科学管理之父”。既有从事科学研究和发明的才能，又有从事社会活动和领4导工作的才能。在管理方面的主要著作有：《计件工资制》、《车间管理》、《科学管理原理》等。科学管理的中心问题—提高劳动生产率。1、泰勒的主要思想劳动方法的标准化工时研究与工作定额科学挑选与培训工人实行差别计件工资制管理职能与作业职能分离实行“例外原则”强调科学管理的核心是“一场彻底的心理革命对泰勒主义的评价科学管理创始人；实践精神令人感动；把科学的方法用到管理上；把人当经济人；局限于基层管理（二）法约尔的一般管理理论法约尔(1841—1925)，法国人，长期担任一家大型矿业公司的总经理。他是一位概括和阐述一般管理理论的先驱者，被后人称为“管理过程理论之父”。1916年，法约尔发表了《工业管理和一般管理》一书。其重点在于研究整个企业的组织与管理。法约尔的主要管理思想企业有六项不同活动,即：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动、管理活动。最早提出管理的五要素即五职能:计划、组织、指挥、协调和控制。系统地总结了企业管理的14项原则。重视对组织理论的研究。重视管理者的素质与训练。法约尔的14项管理原则(1)劳动分工权力与责任纪律统一指挥：一个人只能有一个上司统一领导：一个领导，一个计划个人利益服从整体利益人员报酬：数量和支付方式要公平(2)集中：传递信息不得加入自己的意思等级链(ChainofCommand)：上下级之间建立明确的职权等级系列秩序：成员明确其岗位公正：对下属仁慈、公平保持人员稳定首创精神团队精神三、公共行政学的形成19世纪末西方行政实践面临的问题:行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附关系”来维持；公务人员职业生涯缺乏保障，吸引不了社会精英5加入；受政党分肥制度影响，导致行政系统周期性震荡西方公共行政实践存在的三大弊端，促使学者们寻求治本之策。他们所找到的治本之策就是公共行政学所确立的四大基本原则：官僚制(bureaucracy)、政治行政分离(politicalandadministrativedichotomy)、文官制度和泰勒主义（科学管理）。由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的基本框架。第五讲学科体系建构官僚制提供了公共行政的组织框架，政治—行政两分法界定了公共行政的独立领域，文官制度提供了公共行政的人事制度，泰勒主义则提供了公共行政的管理方法。这些思想经由美国行政学家怀特的系统化、古利克的一体化和福莱特的动态化之后，传统公共行政的理论体系成了20世纪西方行政学的主导范式。一、怀特怀特于1926年出版了《公共行政研究导论》成为这个领域的第一本专著，第一次对公共行政学进行了系统的理论建构。1、怀特为行政科学体系构建的理论框架：（1）行政学的研究对象和范围：“市政、联邦或联邦行政的研究”（2）行政环境思想：经济、政治和文化环境；客观社会环境；科技环境（3）行政组织思想：行政组织体制问题—自治型与官僚型；中央集权型与地方分权型；独立制型与权力汇一制型行政责任与权力的分配问题：权责一致及其困难（4）行政协调思想精简机构，减少协调工作难度设置协调机构精密的协调行政首长的裁定是最后的裁定协调的原则（5）人事行政思想选拔人才：设置独立的考试机构；考试方法的科学化、多样化职务分类：分级与工资的制定问题职务晋升：以考核和功绩为基础；确保能干的人才得到提拔和重用；扩大晋升和选材的范围；综合运用职务晋升的几个根据（工资资格、政绩、考试成绩、领导综合判定后自由选择）（6）行政伦理思想官纪的本质及其重要性败坏官纪的因素良好官纪的基础良好官纪的标志（7）行政法规思想注意政策与法规和法律的关系行政条例的定制权的范围、限度、保障、对行政管理的重要性（8）行政监督思想：行政监督的必要性作用分类：行政、立法、司法立法监督的职责与方法司法监督：公务员的监督、行政行为的监督、行政自由裁量权行使的监督62、怀特提出了建立行政学的四个基本假定:第一，行政具有共性，“行政为单一的程序，无论何处所见到的重要特征，均大体相同”。第二，管理为行政学的基础。第三，行政管理是科学，是实践的技术。第四，行政是现代政府的核心问题，行政学的目的是追求经济和效率。二、其他代表人物1、福莱特福莱特的代表作有《创造性经验》(1924年)、《作为一种职业的管理》(1925年)。她是最早系统研究行政管理中人的问题的学者，其对公共行政学的贡献，主要是从人、人所处的社会群体环境、组织环境以及人与环境的互动这个视角，提供了动态的公共行政理论。（1）“群体原则”与建设性冲突（2）权力、权威、协调与控制（3）行政领导福莱特的研究是西方