公共管理学(1)

公共管理学主讲；魏斌管理学博士教授硕士生导师烟台大学经济与工商管理学院参考教材•欧文·休斯《公共管理导论》中国人民大学出版社2001年•张成福等《公共管理学》中国人民大学出版社2001年•苏保忠，张正河《公共管理学》北京大学出版社•黎明，公共管理学，高等教育出版社，2004第一章公共管理导论行政管理学公共管理学延伸加深发展一、公共管理的性质孔茨：“管理是设计一种环境，使人在群体中高效率地向着既定目标的过程”。1.背景公共管理（publicmanagement)作为一门理论，严格讲是２０世纪７０年代：知识社会，后工业社会，社会的巨大变革；对韦伯建构的“官僚体系”的公共行政产生怀疑；旧的官僚体系有弱点；政府再造推动新公共管理运动风行全球。旧的官僚体系韦伯建构的官僚体系内容，学者波林斯提出官僚体系弱点:集权式绩效资源公共服务的品质2、公共管理的概念公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉和公共利益理解：3公共管理的性质“结合体”观点－－皮瑞公共管理是一种新的途径，它是“传统公共行政的规范取向与一般管理工具的结合体”。“领域扩大”观点－－奥托·海蒂公共管理是公共行政或公共事务扩大领域的一部分。公共管理与公共行政区别的观点－－欧文·修斯二、公共管理学与公共行政学的区别１、传统的公共行政学(发端于19世纪末20世纪初发展20世纪20-60年代)多采用法理式或旧制度主义的研究方法，并以政府组织结构或官僚体系作为主要研究对象。坚持政治与行政二分法强调以“效率”为核心1887年威尔逊发表行政之研究韦伯《社会组织与经济组织》怀特《行政学导论》２、新公共行政学（发展于60—80年代）研究方法转向多学科理论和研究方法转变抛弃了“二分法”由单一的效率研究转向多元价值取向研究３、公共管理学（80年代后）多学科方法基础上重视从经济学视角研究研究领域扩展①一般的“社会公共组织”②“公益性或非政府组织”③“非盈利组织”主题众多政府与企业政府与市场政府与社会外部性公共物品公共选择政府失败公共资源管理公共政治管理代表人物克莱姆(Kraemer)卡尔森(Carson)奥托(Atop)波兹曼(Bozeman)胡德(Hood)休斯(Owen.E.Haghes)公共管理的主体构成公共管理主体公共组织个人政府非营利组织领导者管理者被管理者三、公共管理与私人管理的区别1、政治权威与经济权威2、多元制衡与自主性3、公共利益与私人利益4、政府与市场①垄断与市场②公共产品与私人产品③自由与依赖5、多元理性与经济理性图片资料四、公共管理的理论基础经济学巨匠:詹姆斯·布坎（1919-）美国经济学家，1986年获得诺贝尔经济学奖公共选择理论—布坎南1、公共选择理论20世纪70年代兴起的公共选择理论(publicchoicetheory)是政策研究的经济学途径的典型，它是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的新的研究领域。因此，可以把公共选择理论看作一个政策科学学派，看作政治学和经济学的交叉研究领域(实际上，它被称为“政治的经济学”或“新政治经济学”)。（一）公共选择理论的界定公共选择理论有不同的名称，如“公共选择”(publicchoice)，“集体选择”(collectivechoice)，公共选择经济学(economicsofpublicchoice)，“新政治经济学”(newpoliticaleconomy)，“政治的经济学(economicsofpolitics)或“政治的经济理论”(economictheoryofpolitics)等。（二）公共选择理论的兴起公共选择理论产生于20世纪40年代末，“大体上从1948年以来，公共选择作为一个独立的研究领域而发展起来了”(布坎南语)，而它作为一个学派或思潮的兴起则是60年代末70年代初的事。公共选择理论的创建至今仅仅50余年时间，但是它不仅成为当代西方社会学特别是经济学、政治学中的一个重要理论学派，而且成为当代西方公共管理实践特别是政府改革实践的一个重要理论基础。1、公共选择理论兴起的背景及原因第二次世界大战后的西方经济日益依赖于政府干预的现实，给经济学家们和政治学家们提出了重大的研究课题。接上页接上页20世纪40年代末50年代初，三个年轻的美国经济学家：詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗和保罗·萨缪尔森将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主政治和社会选择(公共选择或公共政策)的过程。他们的思想后来发展成为人所共知的公共选择理论、社会选择理论和公共物品理论。而在这三种理论中，当今影响最广泛而且争论最大的要算公共选择理论了。公共选择是研究集体决策的科学。这有两层含义:一是集体性。单个人自己的决策不在考虑范围之内，但凡是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需的;二是规则性。决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须决定规则以使人们的行为协调起来，因此，人们必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般人偏好的规则。公共选择研究的集体决策范围包括国家、政府、国防、警察、消防、教育、环境保护、财产权、分配等等政治问题。接上页(1)维克塞尔的财政理论。维克塞尔被布坎南认为是现代公共选择理论的主要先驱。他对公共选择理论的主要影响，是他用公共选择方法和立宪观点解释了公共财政问题，(2)意大利的公共财政学派。其主要影响在于它提出了两种国家模型，一种是垄断的专制的国家模型，另一种是民主的或合作的国家模型，这两种模型以民主模型为主，都被现代公共选择理论接受。(3)18-19世纪的投票数学研究。这个时期，一批数学家孔多塞、博尔达等人对投票过程的数学分析进行了研究，迈开了公共选择理论发展的第一步。(4)以亚当·斯密为代表的古典政治经济学。他们注重分析政治对经济的影响，分析不同制度环境下的经济行为，这成为公共选择理论的分析特色。(5)美国开国元勋们的联邦主义观点与宪法观点。这些观点主要影响到公共选择学派中的宪制经济理论。公共选择理论的学派及主要代表人物根据研究方法和主要理论观点上的差别，可以把公共选择理论分为三个学派，它们是罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派。(1)罗切斯特学派。代表人物威廉·赖克(WilliamRiker)在1962年应用博弈论来批评道恩斯的民主的经济理论，沃尔德舒克(Retook)、布莱姆斯(Brims)、黑利(Hunch)、阿兰森(Aaronson)等人也可划归这一学派。(2)芝加哥学派。芝加哥学派同新古典微观经济学上的芝加哥学派是部分重合的。对制度现实的关注是这一学派一贯的传统。包括斯蒂格勒(GeorgeStigler)、贝克尔(Becker)、佩尔茨曼(Peltman)、巴罗(Barrow)、兰德斯(Lands)和波斯纳(Posner)(3)弗吉尼亚学派。布坎南和塔洛克。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另外一个是政治市场。在经济市场活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品：在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给自己带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，这是个人在社会生活中所要作的最重要的两类决策。西方主流经济学主要研究经济市场上的供求行为及其相应的经济决策，而把政治决策视为经济决策外在的既定因素。传统西方经济学对于个人在经济市场的决策和在政治市场中的决策，是基于两种完全不同的假定，认为在经济市场上，个人受利己心支配追求自身利益最大化：而在政治上，个人的动机超过了个人利益，是利他主义的。定义：2、政府失败论（GovernmentFailure)詹姆斯·M·布坎南作为公共选择理论的创始人,其政府失败论是公共选择理论的一个核心主题.他认为,政府失败问题或资本主义政府干预行为的局限性是现代西方社会面临的种种困境的根源.为此,旨在制度选择分析的布坎南提出了一个建设性的救治方案--立宪改革,试图引导人们注意和重视宪法、规则,通过宪法选择和规则选择来确立一种有限政府.但是,布坎南所谓的立宪信念过于理想化,使得改革的现实性令人怀疑.在解读政府失败论的基础上,通过分析公共选择理论的逻辑出发点,试图对立宪改革的理论蓝图和现实困境作一详要述评.阅读资料政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率低下，政府活动达不到预期的目的。1、公共决策失效。2、政府工作机构的低效率。3、政府的内部性与扩张。（公共机构、政府部门以及官员追求自身利益最大化）4、政府的寻租活动。（寻租（Rent-seeking)是政府干预的副产品，当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益）。接上页代议制是资产阶级取得革命胜利、夺取政权之后正式确立起来的。它的基本特征是：由通过普选产生的议员组成议会，形式上代表民意行使国家权力；议会议决事项均由议员共同讨论并经多数通过；议会享有立法权、财政权和行政监督权。现代国家大都实行代议制。3、代理理论和交易费用理论(Agenttheory)代理理论又称合同理论代理理论(agencycost)最初是由简森和梅克林JensenandHeckling)于1976年提出来的。一方面从新古典经济学的资源配置效率和组织效率的技术角度分析经济组织的规模经济和范围经济优势，另一方面分别运用产权理论、代理理论和交易费用理论从合同（契约）角度考察经济组织；而且引用产业组织理论的“结构－行为－绩效”框架和分析范式，交易费用理论(TransactionCostTheory)交易费用的概念最早由英国著名经济学家科斯（RonaldH.Cause）在1937年发表的《厂商的性质》一书提出。他指出，交易费用就是利用价格机制的费用，或者说是利用市场的交换手段进行交易的费用。1991年，科斯在领取诺贝尔经济学奖时发表了演讲，他认为奥利弗·威廉姆森、哈罗德·德姆塞茨和张五常三位学者对交易费用理论做出了突出的贡献。在科斯看来，交易费用至少包括两项内容：（1）运用价格机制的成本。即在交易中发现相对价格的成本。其中包括获取和处理市场信息的费用。（2）为完成市场交易而进行的谈判和监督履约的费用。其中包括谈判、订立合约、执行合约并付诸法律规范因而必须支付的有关费用。此外，科斯认为，交易费用还包括由未来不确定性风险而引致的费用，以及度量、界定和保护产权的费用。五、公共管理的研究途径1、P途径下的公共管理（publicpolicyApproach,即公共政策的途径）代表人物：列恩认为：公共管理与公共政策的形成与制定密切相关（１）视公共管理为政策分析互补（２）在教学研究上十分重视个案例研究（３）以高层管理者为教学研究对象２、Ｂ途径的公共管理（SchoolofBusinessAdministration)企业行政管理学院课程设计与私人组织的差异与公共行政强调重点方法六、公共管理：时代的挑战１、维持宪政秩序和政府稳定问题２、平衡政府与市场的作用３、回应全球化的挑战（催化领导力）４、如何平衡近期与远期的需要５、如何应对科学技术革命带来的挑战６、重振公民对政府的信任问题７、重振政府的治理能力（概念；5方面）８、如何发展有效的组织体系９、构建国家与社会共同治理模式１０、如何重建公共管理的道德秩序第二章由公共行政走向公共管理第一节行政审批制度与改革1、制度本身缺陷行政审批是政府管制的一种方式①行政审批制度的“滚雪球效应”②行政审批的存在导致了“寻租“行为盛行③行政审批是有成本的④行政审批严重影响