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城乡规划研究室2015-01城市开发边界划定技术要点讨论方案CAUPD中国城市规划设计研究院0722北京0911厦门0912武汉0913贵阳中国城市规划设计研究院和中国土地勘测设计院共同开展城市开发边界划定的专题研究，已初步形成城市开发边界划定技术要点。两规相互借鉴，取长补短，形成目前的技术要点面对导致无序蔓延的两个管理问题：规划不交圈导致的管理失控（规划管不住）管理不协同导致的责任不清（规划没人管）三个出发点：技术方法：以两规合一为基础，为多规合一搭建平台管理方式：符合和加强两规现有管理要求。普遍适用：简单易行，能普遍推广，兼顾特殊情况汇报内容城市开发边界划定总则城市开发边界划定技术要点城市开发边界的审批与管理建议CAUPD中国城市规划设计研究院1、城市开发边界划定总则城市开发边界的基本内涵关键词：城镇建设用地辖区全覆盖概念内涵：直辖市（市辖区）、地级市（市辖区）、县行政管辖范围内区分可进行城镇开发建设的用地空间和不可进行城镇开发建设的其他各类功能空间的界线划定范围：直辖市（市辖区）、地级市（市辖区）、县行政管辖范围，以市县为基本单元开展工作城市开发边界应涵盖行政辖区范围内各类现状及规划城镇建设用地，包括城市、镇以及各类开发区、产业园区等功能区本次工作重点是直辖市及地级市当前存在由于“两规”规划范围不一致而导致对中心城区规划范围外建设用地无序扩张缺乏有效管控14个试点城市规划区范围城市总体规划确定的城市规划区范围超出市辖区范围，超出部分应一并进行城市开发边界划定，并在超出部分所在行政单元的城市开发边界划定中一并体现CAUPD中国城市规划设计研究院1、城市开发边界划定总则城市开发边界的基本内涵关键词：带期限非永久划定期限：城市开发边界的划定年限和“两规”规划期限保持一致首次划定城市开发边界的城市，应在现行2020年城市总体规划和土地利用总体规划的基础上进行划定有条件的市县可同步开展2030年城市开发边界划定的准备工作不建议将永久边界作为唯一管理边界开发边界具有2020年规划期，一方面是要解决现实问题，另一方面也是为今后调整完善留下空间。不建议划定永久性的开发边界的原因我国当前仍然处在城镇化的快速发展阶段，未来仍然面临发展的不确定性从加强城镇开发建设管理的角度出发，要与现行行政管理体制有效衔接划定城市开发边界不仅是技术工作，更重要的是一项管理工作十八届三中全会提出“严格控制特大城市人口规模”、“从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”中央城镇化工作会议进一步要求“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”CAUPD中国城市规划设计研究院划定基本原则2、城市开发边界划定技术要点•满足永久基本农田、各类生态保护空间等不可开发建设区域的空间管制要求严格保护各类生态空间•促进城镇建设紧凑布局、集聚发展，引导存量建设用地改造，切实提高土地集约利用水平，从根本上杜绝城镇建设无序蔓延推进节约集约用地•提高城市开发建设效率，明确城市发展方向，优化城市形态和布局，引导基础设施体系与城镇空间布局紧密结合，促进城市高效运行和可持续发展优化城市形态与空间布局•立足国土空间用途管制手段的创新，探索将城镇建设用地的规划许可制度向县市域各类功能空间推广，实现国土空间用途管制的全覆盖，为健全我国空间规划体系奠定基础探索规划体制机制创新•允许各市、县根据自身条件，制定相应的工作技术路线，最终实现对市、县域的全覆盖坚持因地制宜分类指导CAUPD中国城市规划设计研究院开发边界划定过程本质是“两规合一”过程首次划定城市开发边界的城市，应在现行“两规”的基础上进行划定关键是行政范围内城镇规划建设用地和国土城镇建设用地“两张图的叠合”——规模和形态的叠合•建设用地规模的确定：国土部门、住建部门•开发边界形态的确定：住建部门、国土部门对规划期内的规划城镇建设用地范围和城市开发边界空间边界采用“双线双控”的方式•规划城镇建设用地范围：不突破已获批的规划期末的建设用地规模•城市开发边界＝规划城镇建设用地范围＋一定数量的弹性预留城镇建设用地弹性预留城镇建设用地采用规模和比例“双控”的原则•弹性预留城镇建设用地用地规模的确定：不同规模的城市采用不同的标准，不同类型的城市采用不同的比例。2、城市开发边界划定技术要点CAUPD中国城市规划设计研究院依托现行管理体制，实现同一个开发边界在两规中的各自落实各自完善重点城乡规划：整合中心城区“圈内圈外”各类城镇规划建设用地完善弹性预留建设用地规划（控规覆盖）国土规划统一扩展边界的划定标准对于已进入减量规划的城市，允许建设区大于等于开发边界。扩展指向收缩2、城市开发边界划定技术要点城市规划土地利用规划永久农田生态红线生态红线城市开发边界允许建设区有条件建设区远景建设用地规划建设用地范围扩展边界规模边界城镇规划建设用地行政辖区范围弹性预留建设用地CAUPD中国城市规划设计研究院优先落实永久基本农田和生态红线划定要求•在城市开发边界内不应含有永久基本农田、生态红线等具有明确保护要求的空间要素•生态控制线可以与开发边界重合，但是两件事2、城市开发边界划定技术要点分层叠加基本生态控制线生态底线区生态发展区17项因子适宜性分析实行“两线三区”分区管控武汉市基本生态控制线划定生态林地基本农田水系自然保护区生态缓冲区市政走廊城市公园生态控制线厦门城市生态控制线划定空间分析示意图CAUPD中国城市规划设计研究院“两规合一”的技术方式•厦门市经叠加分析，建设用地一致区域面积为529平方公里，占土规建设用地规模的90％•城规超出土规用地图斑10.81万块、面积251.35平方公里•土规超出城规用地图斑1.57万块，面积55.72平方公里2、城市开发边界划定技术要点城市空间布局规划建设用地780平方公里。土地利用总体规划2020年建设用地585平方公里。厦门市“两规”叠加差异示意图CAUPD中国城市规划设计研究院当前已出现的“两规衔接”问题的技术性解释厦门“两规”差异原因及处理建议2、城市开发边界划定技术要点“两规”中的城市开发边界在坚持同一空间界线的前提上，允许对界线内各类用地的种类、比例、规模等要素做出各自的统计与管理安排对城市规划而言，城市开发边界内不一定全为建设用地，可包含为满足生活、生产需求的各类国土中的非建设用地，但不能包含永久基本农田、生态保护空间等CAUPD中国城市规划设计研究院城市开发边界可以是多个封闭边界的集合•边界的表达方式可以采取“1+N”的模式在行政辖区范围内划定：“1”是以中心城区为核心的城镇连绵发展地区，“N”是外围城镇及各类功能开发区•建议新的《城市规划编制办法》取消中心城区层次2、城市开发边界划定技术要点“1+N”中心城区外围城镇及各类功能开发区CAUPD中国城市规划设计研究院城市开发边界的表达•城市开发边界的划定应尽量利用各类行政区域界线和地物的法定边界线、地理边界线、行政管辖线等，做到清晰可辨，便于管理•开发边界在“两规”中的成果表达参照“两规”各自上报成果要求2、城市开发边界划定技术要点CAUPD中国城市规划设计研究院城市开发边界应与“两规”同步编制和审批城市开发边界作为两个规划共同遵守的界线，应分别在各自规划中作为强制性内容得到落实首次划定城市开发边界时，应符合现行法定城市总体规划和土地利用规划的强制性内容要求如需对强制性内容作出修改，应按照《城乡规划法》和《土地管理法》确定的规划修改程序同步对现行法定城乡规划和土地利用规划作出修改从有利于工作开展的角度出发——建议在首次划定时，在2020年城镇规划建设用地规模不变的前提下，对具体边界（图斑）调整，两部能重点支持。——建议作出有利于增加绿地等生态用地比例的政策调整。——简化总规上报审批要求时，开发边界作为核心管控要求3、城市开发边界的审批与管理建议CAUPD中国城市规划设计研究院城市总体规划中的城市开发边界管理修改程序•在总规实施评估时，可在建设用地规模不变的前提下对规划建设用地范围界线做出形态调整，开发边界不得调整。•在总规修编过程中，可对城市开发边界做出城镇建设用地规模的调整•相关工作与土规同步。3、城市开发边界的审批与管理建议建设用地建设用地非建设用地非建设用地调出调入形态调整总量平衡CAUPD中国城市规划设计研究院城市总体规划中的城市开发边界管理边界内：•城市开发边界内的建设用地管理应符合城市“三区四线”的规划用途管制要求；对划入城市开发边界内的现状集体建设用地，应完善建设用地规划许可制度。•边界外：•除因规划需要确需建设的线性工程用地、点状设施项目、特殊用地，在城市开发边界范围外，地方政府不能组织开展城市市政基础设施和公共服务设施建设；本级城乡规划主管部门不能在城市开发边界外做出城镇建设用地规划许可（不允许编制控制性详细规划）；本级国土部门不可安排土地征转、提供建设用地指标。•城市开发边界外的农村集体建设用地上的建设活动应符合村庄规划和农民建房的相关规定。各市县应推进村庄规划的编制和管理工作•城市开发边界外的现状城镇建设用地要研究制定腾退机制。3、城市开发边界的审批与管理建议CAUPD中国城市规划设计研究院建立统一的国土空间数据管理平台•各市县可根据各自条件，在城市开发边界划定过程中建立统一的国土空间数据管理平台，为空间规划编制和空间用途管制实现一张蓝图创造基础条件3、城市开发边界的审批与管理建议广州市“三规合一”信息平台结构图厦门市“三规合一”业务服务平台广州市：“1+3”总体架构的全市信息联动平台（一个公共平台和规划、国土、发改三个业务子系统），实现数据对接、提高城市规划建设管理科学化、精细化水平，便于多部门审批过程中及时沟通厦门市：建立了规划、发改、国土、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门统一的规划信息平台；以业务协同平台为基础，推进相关审批部门的业务审批系统接入空间管理平台CAUPD中国城市规划设计研究院谢谢