我国的存款保险制度

第四讲我国的存款保险制度山东大学经济学院于殿江•存款保险制度是市场经济条件下保护存款人利益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。•所谓存款保险，是指吸收存款的银行业金融机构（统称投保机构）交纳保费形成存款保险基金，当投保的银行机构经营出现问题时，存款保险基金管理机构依照规定使用存款保险基金对存款人进行及时偿付，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。它与银行监管、央行的最后贷款人职能一起并称为维护金融稳定的“三大法宝”。•到2014年，世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。•2008年以来，有关国家和地区不断完善存款保险相关制度，在保护存款人权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定中发挥了重要作用。•存款保险制度是整个金融改革重要内容之一。目前，民营银行准入门槛的降低乃至放开，利率市场化、银行破产条例的出台等多项重点金融改革，都急切需要存款保险制度的保驾护航。•建立存款保险制度，有利于完善我国金融安全网，更好地保护存款人的利益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心，进一步理顺政府和市场的关系，深化金融改革，维护金融稳定，促进我国金融体系健康发展。•存款保险制度的基本特征•1、关系的有偿性和互助性•存款保险主体之间的关系，一方面是有偿的，即只有在投保银行按规定缴纳保险费后，才能得到保险人的资金援助，或倒闭时存款人才能得到赔偿；另一方面又是互助的。即存款保险是众多的投保银行互助共济实现的，如果只有少数银行投保，则保险基金规模小，难以承担银行破产时对存款人给予赔偿的责任。•2、时期的有限性•存款保险只对在保险有效期间倒闭银行存款给予赔偿，而未参加存款保险，或已终止保险关系的银行的存款一般不受保护。•3、机构的垄断性•无论是官方的、民间的，还是合办的存款保险都不同于商业保障公司的服务，其经营的目的不在于盈利，而在于通过存款保护建立一种保障机制，提高存款人对银行业的信心。因此，存款保险机构一般具有垄断性。•4、结果的损益性•存款保险是保险机构向存款人提供的一种经济保障，一旦投保银行倒闭，存款人要向保险人索赔，其结果可能与向该投保银行收取的保险费差距很大。因此，存款保险公司必须通过科学的精算法则较为准确地计算出合理的保障率，使得存款保险公司有能力担负存款赔付的责任。一、美国存款保险制度•（一）美国存款保险制度的建立•美国的存款保险制度的建立是根据银行业自身发展的需要逐步建立起来的。可以分为两个阶段：•1、1933年以前存款保险制度的萌芽阶段。•在美国银行业处于起步阶段的19世纪，经济发展频繁地被金融危机所打断。在“自由银行”为特征的监管背景下，为了维护一州范围内银行体系的稳定，先后有6个州建立了存款保险制度。（纽约州(1829－1842)，佛蒙特州(1831－1858)，密歇根州(1836－1842)，印第安纳州(1834－1865)，俄亥俄州(1845－1866)和爱荷华州(1858－1866)）•纽约州、费蒙特州和密歇根州所建立的是以自愿保险、政府监管为特征的存款保险，而印第安纳州、俄亥俄州和爱荷华州建立的另外一种以行业自我管理为特征的存款保险制度。•20世纪初美国已经成为世界上的金融强国，1907年的危机之后，有8个州建立了存款保险制度。（俄克拉荷马州(1907－23)，堪萨斯州(1909－1929)，内布拉斯加州(1909－1930)，南达科他州(1909－31)，德克萨斯州(1909－25)，密西西比州(1914－30)，北达科他州(1917－29)，华盛顿州(1917－29)．）•遗憾的是由于缺少对银行道德风险有效的监督机制，大部分州做出的保护存款的努力，都在大危机以前或大危机过程中以破产或失败告终。•但是这一阶段的探索，不但为以后联邦存款保险制度的建立奠定了基础，还为现代存款保险制度确立了基本的原则、目标，并在技术上证明了建立全国统一的存款保险体系的必要性。•2、1933年建立的联邦存款保险制度•在1929年以前，美国的银行倒闭案每年平均只有550家左右。但在1929~1933年经济大危机的五年间，美国共有9108家银行倒闭，涉及存款达70亿美元。大量储蓄账户一夜之间化为乌有，引发了公众的严重恐慌。传染性的挤兑使得效益好的银行和效益差的银行一起倒闭，银行体系面临着崩溃的灾难。为此，当时的总统罗斯福于1933年3月下令银行界休假7天，以进行整顿。•为了重新树立公众对银行业的信心，美国采取了大量措施。其中之一就是在各州先前不成功的存款保护方案的基础上，建立联邦存款保险制度。•1933年美国国会在听取一系列的听证会以后，通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（亦称1933年银行法），开始对商业银行的业务规定了许多限制，并根据该法第12B条款，创办了联邦存款保险公司（FDIC）。随后于1934年成立了负责为储蓄与贷款协会办理保险的联邦储蓄与贷款协会保险公司（FSLIC），1970年成立了负责向信用合作社提供存款保险的全美信用合作股份保险基金（NCUIF）。•根据第12B款规定联邦存款保险公司（FDIC）负责向商业银行提供存款保险，其主要职责包括：•（1）规范和监督投保银行的业务；•（2）监督并保证投保银行遵守其制定的各项标准；•（3）对运作不佳的银行采取及时挽救措施以防止其破产；•（4）投保银行破产后，负责清偿存款人在最高限额内的债权。•美国采取强制性存款保险制度，强制性降低了存款保险可能带来的逆向选择问题，也使得FDIC能够获得充足的保险基金。按照规定所有联储会员银行都必须投保，非会员银行可以提出申请，在经审查同意后，也可以加入联邦存款保险体系。•投保银行的保费按照其总存款的1%的1/12计算（约万分之八），即采取固定同一费率制，并设立专门的存款保险基金。•1950年，上述12B条款由《格拉斯-斯蒂格尔法案》中分离出来，单独成为了联邦存款保险法案。•联邦存款保险公司设理事会作为领导机构，理事三人，除了货币监理官为当然成员外，其余二人经参议院同意后由总统任命，任期6年，三名理事必须分属两个政党，持有受保银行股票或在受保银行任职者不得担任理事职务。•在此后的几十年中，美国存款保险制度运行良好，发挥了重要的积极的作用。•由于对存款人尤其是小额存款的保护，存款人不再一有风吹草动就急着将存款变现，传染性挤兑被消除了，这大大降低了银行发生危机的可能性，从而较好的发挥了存款保险制度在稳定金融秩序方面的积极作用。•而且，即使有少量银行倒闭，由于存款的大部分都得到一定程度的补偿，所以没有引起大的社会震动或风波，对社会的稳定也起到了十分积极的作用。•可以说，联邦存款保险制度建立，有效提供了银行救助，降低了银行倒闭数量。在最初的10年里，美国每年倒闭的银行大约有50家;其后从1945年—1980年，平均每年只有5家左右银行倒闭。•（二）美国存款保险制度的主要缺陷•1、道德风险问题•道德风险是存款保险制度与生俱来的致命的伤，是任何存款保险都无法避免的。一方面，是存款人在存款保险制度的保护下产生的道德风险。•在存款保险制度实行以后，存款人对存款银行的风险状况和经营效果的关注程度减弱，因为他们相信，即使银行破产，他们的大部分存款也会安然无恙。•另一方面，由于银行在实行存款保险之后，外部监督机制的丧失，极大地弱化了商业银行的外部治理机制，银行所受到的失去存款来源的硬性约束降低，从事高风险业务的动机大增；•此外，银行对遭受挤兑的担心大大降低，不再准备大量的流动性来应付提款，这样就可以有更多的可用资金，为在一些风险较大的项目上投资创造了物质条件。•2、固定同一费率制问题•如前所述，最初在美国存款保险制度中，规定每个投保银行按期存款总额的1%的十二分之一来缴纳保费。•这样做的结果不但使投保银行受到不公平的对待，把存款保险负担转向了大银行，而且会诱使投保银行高风险经营，刺激了银行的冒险动机。•对不同风险收取同样比例的保费，意味着同样规模但风险较大的银行并不需要付出更多的保险费用。•银行经营者会更倾向于用银行资产去“赌博”，赢了，收益归投保银行，输了，自有存款保险公司来“买单”。•因此，尽管存款保险制度的初衷是保护存款人而不是投保银行，却引发了投保银行的道德风险。•（三）20世纪80年代美国存款保险制度的改革•存款保险制度的缺陷引发的弊端在20世纪80年代的一场危机中暴露无遗。•上个世纪70年代到80年代中期，美国的银行体系因为经济衰退、企业破产和国际债务危机而受到很大影响，主要原因之一是利率的高涨而不能下降，财务问题严重的银行往往愿意支付最高的利率以吸收存款，这无异于饮鸩止渴。•据联邦存款保险公司的报告，美国商业银行的利润在1981年和1982年两年连续下滑，银行倒闭不断增多。1981年倒闭10家，到1984年增加到80家。•1982年以后，由于银行从事高风险的业务，美国每年破产的银行数目开始快速增加，1989年竟高达206家，同时还有大量银行处于破产的边缘。•1980年将承保最高赔偿额由最初的2500美元提高到10万美元，超过这个限额不能马上获得赔偿，而要等倒闭的银行清算完毕后，再作为一般的债务予以清偿。•银行破产数量的上升，使存款保险基金快速萎缩，1988年，FDIC首次出现亏损，到了1992年，存款保险基金几乎被耗尽，后来由美国财政部提供700亿美元的援助，才使FDIC摆脱困境。•在此背景下，美国相继于1989年和1991年通过了两项法案，对美国存款保险制度进行了大刀阔斧的改革。•在1989年通过的《金融机构改革、复兴和巩固法》中，设立了清理信托公司，负责处理有问题的储蓄与贷款机构，撤销了联邦储蓄与贷款保险公司(FSLIC)，将FSLIC的监管责任移交给联邦存款保险公司（FDIC）；将银行保险基金与新建立的储蓄协会保险基金的管理权也交给FDIC；授权FDIC可以立即暂停或取消某家存款金融机构的投保资格，根据实际情况随时可以向投保银行发出停业命令。•但是该法案并没有从根本上涉及提高金融体系的效率及长期稳定金融业的改革问题。•（四）20世纪90年代的改革•1991年颁布的《联邦存款保险公司促进法》（FDICIA）则是美国存款保险制度的一次重要改进。其中的重要内容包括：•1、实行基于风险的差别保险费率•根据《联邦存款保险公司促进法》的要求，联邦存款保险公司（FDIC）必须实行风险定价保险制度，分别按资本水平和监管评级两方面标准来划分存款金融机构的等级，并根据存款金融机构所处的等级来收取保费。•这一改革主要是为了克服单一固定费率制所引发的银行等存款金融机构的道德风险，降低银行等存款金融机构去从事高风险的业务的动机。•但是仅有存款保险而没有严格的监管相配套也是不行的，所以在FDICIA中也有一系列强化对存款金融机构监督检查的措施，如定期检查、年度报告、风险评估等，以便及时了解存款金融机构的风险水平来调整保费。•对于那些风险高的实力差的机构，不但是要征收高额保费，在它们不能及时改变风险状况的情况下，其保险费每半年还会在调高一次，甚至会取消其投保资格。对于资本状况良好、风险较低的机构，在存款保险基金达到一定规模以后，不再征收保费。•2、赋予联邦存款保险公司“迅速采取纠正行动”的权利这项措施是在吸取了联邦储蓄与贷款保险公司（FSLIC）破产的教训后采取的。20世纪80年代初，美国国内有许多储蓄与贷款协会濒临破产的境地，FSLIC本应采取及时果断的措施，关闭这些机构，但是FSLIC却采取了宽容的态度和拖延的措施，导致了这些机构敢于冒更大的风险投资，从而加速其破产、引发更大数目的损失，并最终拖垮了FSLIC自己。•所以《联邦存款保险公司促进法》（FDICIA）规定，当存款金融机构在评级体系中处于低等级时，联邦存款保险公司要强令其改组，并有权指定接管人。在规定的一段时间后，如果仍不见起色，即使该机构账面上还有清偿能力，联邦存款保险公司也有权强行宣布其破产。•这样做不但抑制了银行和其他存款机构道德风险的动机，同时也减少了联邦存款保险公司自身蒙受损失的可能性以及损失的程度。•3、赔偿方法的改革•这方面的改革主要是为了降低存款人在存款受保护之后产生的道