西方行政学名著- 美国公共行政的思想危机

2/10/2020美国公共行政的思想危机文森特.奥斯特罗姆2/10/2020作者简介文森特·奥斯特罗姆(VincentA.Ostrom)——美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，公共选择理论的开创者之一、美国公共选择学派的创始人之一。2/10/2020作者简介他是印第安那大学政治学系阿瑟•本特利荣誉退休教授、政治理论与政策分析中心主任之一，印第安那大学政治理论与政策分析研究所创始人、其首创的政治理论与政策分析研究所已经被公认为美国公共选择的三大学派之一。文森特•奥斯特罗姆是研究宪政与联邦主义的著名学者。主要集中于公共服务尤其是公共资源与发展的多中心制度基础研究，为发展中世界进行政策咨询方面作出了可贵的贡献。2/10/2020目录第一章信息危机第二章美国公共行政的思想主流第三章当代政治经济学家的研究第四章民主制行政的理论：被抛弃的选择第五章选择未来第六章美国政府持续的宪法危机第七章思想危机及其他2/10/2020章节内容第一章信心危机第一节公共行政研究的持续危机第二节作为范式问题的危机第三节公共行政的范式问题2/10/20201.1信心危机美国建国第三个世纪之时，21世纪是否将是美国的世纪，美利坚合众国是否会作为一个国家而幸存。美国人正在丧失信心。作者假设当代美国社会病部分源于公共行政学说，，并进一步设想这一可能性，继续依靠这些学说，以此作为补救当代社会病症方案的基础，会进一步损害人类的福利。换句话说，我们的学说包含着很坏的药，所以应为公共行政研究奠定新的基础。作者从公共行政研究和作为范式问题这两个角度深入研究了思想危机。2/10/20201.2公共行政研究的持续危机公共行政研究在第二次世界大战前夕形成了高潮，行政理论认为，可以用技术方案解决公共问题。这时美国总统行政管理委员会《特别研究报告》(1937)以及古立克、厄威克编辑的配套书《行政科学文集》的出版标志了这一高潮。不幸的是战争年代的控制措施陷入了持续的失败。梅奥及其同事的研究，发现组织人际关系因素对生产力的影响似乎比组织的正式框架更大。而西蒙明确拒绝公共行政原则，认为它们只是一些谚语。西蒙还走得不够远，他的理论批评得到了不是更少的传统的结论。韦伯在同一时间出版的《经济与社会》与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。韦伯认可价值祛除的社会科学，与西蒙价值－事实二分法的立场是一致的。战后对传统公共行政取向的挑战伴随着一轮强化美国公共行政学术传统的思想浪潮。2/10/20201967年末，瓦尔多将公共行政的信心危机看成是身份危机。“研究主题的性质与范围和研究、教学这一研究主题的方法都变得有问题了”经过20年的批评，无法知道我们是什么（研究主题），也无法知道我们应该如何进行（方法）他认为在其原来提出问题的层次无法解决这一问题。当专业人员对其专业知识的根本效力缺乏信心时，在提供专业咨询方面应该极其谨慎。公共行政头等重要的事情是去认识在过去一代人时间里笼罩该领域研究工作的信心危机（身份危机），来厘清导致这一身份危机的概念性问题。理解这一问题第一步是将身份危机看作是科学研究历史上重复出现的问题。2/10/20202.2作为范式问题的危机“常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在此，一群学者分享着共同的理论假设和界定重要术语及其关系的共同语言”。认同是每一位学者在组织及进行其研究时都视之为当然。库恩在《科学革命的结构》一书中，提出了范式一词。范式告诉学者在研究活动中应该“把握”什么。对一个范式形成普遍的共识时，学者们就在这一框架的限制内进行研究。而在范式危机时期会出现大量相互竞争的对主导范式的阐释。对主导范式的争论放松了共同理解的纽带。当传统理论其他模式的发展依然无法解决主要危机时，完全不同的范式设计就有必要了。科学工作就从主导范式对新问题的应用转回到质疑理论框架本身是否充分。只有在有替代范式的情况下才能够期待解决公共行政的思想危机。2/10/20202.3公共行政的范式问题公共行政领域的危机意识起源于公共行政理论所内含的范式的不足。西蒙挑战了传统公共行政理论，但是它只是旧理论范式的另一种解释。当代政治经济学家著作中内含着替代范式。官僚制理论是传统公共行政理的核心概念，而且当代政治经济学家将公益物品和服务的供给看成是公共行政的核心问题。“一个思想结构就像一付眼镜。我们透过我们的眼镜，运用思想结构在我们的心灵之‘眼’形成图像，即思想洞察力，来观察和归置世界中的事件”民主制行政就是运用政治经济学家的眼镜来思考威尔逊的范式选择。当代政治经济学家的理论范式能使我们在《联邦党人文集》中有关税收和国防的文章中发现行政理论。例如：美国的共同防务和内部安全可以由全国政府的协作行政维持的复合的武装力量提供。《联邦党人文集》中所讨论的自治原则提供了一种行政体制，其特质是“民主制”行政。民主制行政为当前的一些公共事务问题提供新的补救。这些补救可以影响未来。于是，着手这一任务，就是重新设计公共行政的研究和实践。2/10/2020第一章在全书中的作用本书是一个写作学习的一个很好的范例。作者研究思路清晰，逻辑严密。作者在第一章首先提出问题，描述信心危机进而具体到公共行政研究的危机，引申到这是一个范式危机，问题最终落在公共行政的范式出现了问题。2/10/2020启示与思考1、一个学者的成长史作者现已90多岁，但是目前仍坚持参加研究所的活动，一生致力于学术研究，成果丰硕，研究一定要持之以恒。从前言中了解到作者涉猎多学科、多种研究方法，给我们一种启示，想做一个成功的学者只有单一的学科背景是不够的。他的研究是政治学与经济学的结合，但是却超越了政治学与经济学。他的夫人去年获得了诺贝尔经济学奖，这是我们这个学科领域第二个获得经济学奖的学者，第一个是西蒙。2/10/20202、公共行政的范式问题“范式”我们在阅读论文中常常看到，我最近搜索期刊网，标题中出现“范式”的公共行政研究的学术论文30多篇，非常多。这本书让我们对范式有一个很深的理解，范式不是一个时耄的学术词语，有特定的含义，检验标准。是否能称之为一种范式，并不是归纳一些新理念就可以了。看过这本书，大家就可以写一篇论文分析已有研究公共行政研究文献中“范式”被滥用的问题，并讨论公共行政的范式问题。2/10/2020第二章美国公共行政的思想主流第一节威尔逊的出发点第二节韦伯的官僚制理论第三节美国公共行政的研究传统第四节古立克的异常学说第五节西蒙的挑战2/10/2020第一节威尔逊的出发点一、威尔逊的理论预设在威尔逊看来:以为政治学家的重要关怀在于揭示“权力的真正保管人和重要的机制”；威尔逊的政治“现实”概念基于这一预设，在任何政府体质内部“总是有一个权力中心”。一旦行使主权性特权的中心得以确定，就可以阐明这一权力结构，并可以理解这一政治秩序中社会生活的匀称性。2/10/2020威尔逊看来：美国宪法“字面理论”的基础是“权力平衡和得到适当调整的相互制约”，这否定了美国政治中存在单一控制力量的预设。通过《国会制政府》的分析，威尔逊认识到美国宪政体质的“字面理论”所内含的形式对政治实践的确具有重要意义。制约和平衡对美国政府体制中各式各样的决策结构之间顺畅且和谐的关系制造了障碍。威尔逊制约和平衡成功地把自己确立为现实，就在这一意义上它们被证明是有害的。2/10/2020威尔逊政治理论的核心定理是：“权力越分散，就越不负责任”。威尔逊正常的趋向是走向联邦政府部门拥有的所有越来越大的治理权力越来越集中，走向在实践中认可国会逐渐霸占的“至高无上的统治权”。中央政府正在持续地变得越来越强大，越来越积极，国会正在使自己成为这一政府中“一个主权性的机关”。2/10/2020二、威尔逊的行政理论基础是“政治”与“行政”之间“泾渭分明”。界定为制定公法，设计公共政策。公共行政被界定为详细、系统地执行公法。各个政府为其宪法奠定基础的政治原则可以各不相同；但良好行政的原则在任何政府体制中都非常相同。2/10/2020威尔逊还支持这一结论：人类文明中的现代性与“良好”行政体质的完善有关。“良好”行政的体质是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导；行政组织的完善是由等级秩序化的、经过职业培训的公务员实现的。因此，等级秩序化的完善就会使效率最大化，在此效率的尺度是在实现政策目标方面花费最少的资金或努力。2/10/2020三、威尔逊范式的基本定理1.在任何政府中只是存在一个占支配地位的权利中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。2.权利越分散，它就越不负责任；或者，权利越一元化，它就会受到来自更为负责的单一权力中心的指导。3.宪法结构界定和决定该中心构成，并确立与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主政府的体质都把人民的代表提高到人民主权的位置。4.政治领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外。2/10/20205.就行政的功能来说，所有现代政府具有及相似的结构。6.经职业化训练的公务员等级序列的完善为“良好”行政提够了结构条件。7.等级制组织的完善会使效率最大化，在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力。8.上文界定的“良好”行政是人类文明的现代化和人类福利的提高之必要的条件。2/10/2020第二节韦伯的官僚制理论一、一致性对韦伯来说，“官僚是”是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。韦伯把现代国家看成是“单人统治”或者是“单中心”的。对韦伯来说，官僚制组织在技术上高于所有其他形式的组织，机器在技术上对非机械的生产方式有比较优势。2/10/2020灵活、准确、统一、连续性、速度、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政的属性。官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织行动、不顾及人。“官僚制具有‘理性的’特性，规则、手段、目的和注重事实主导其方向”。官僚制行政的这一理性的特性使韦伯以及像威尔逊那样的人把官僚制与联系在一起。在韦伯看来，“现代文明，尤其是技术经济结构的本质”要求“结果的可靠性”，而官僚制组织则可实现这一点。现代文明2/10/2020二、异常现象韦伯预料，“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的行政关系的类型实际上是不可摧毁的”。它是这样一种工具，“任何知道懂得如何控制的人都能轻易使其运转”。实际上，官僚制将为任何政治主子服务。在韦伯看来，“因此，官僚机器继续为成功的革命者或者侵略者服务，就像它曾经为合法政府服务过的那样”。2/10/2020充分发展的官僚制占主导地位，会使所有类型的宪政规则变得没有意义。官僚制变成了排他性的政治现实。2/10/2020第三节美国公共行政的研究传统美国公共行政研究大多“‘不用’论断性的理论价值，从理论得出假设，然后用证据支持或者拒绝假设、以检验理论”。美国公共行政更关心作为规定性的学说，它可以用于使行政组织理性化，并重新组织，使之符合等级制组织的原则（字面理论）。被视之为永恒真理的原则能把“执行方法从经验性实验的混乱和代价昂贵中拯救出来”。2/10/2020第四节古立克的异常学说一、同质性原则“同质性原则”意味着手段必须有助于完成某一特定的任务。（把两种或者更多种异质的职能联在一起，会混合生产要素，从而阻碍、损害净社会生产从而牺牲行政的技术效率）2/10/2020古立克认为：1.“没有人会考虑把供水和公共教育或者税政与公共娱乐混合在一起。”这些职能的差异太大，不能再一个机构里混合。2.”政治“，与”行政是异质的职能，不能混合在行政结构内，否则就会产生非效率。2/10/2020二、重组行政首长具体包括两个措施：一是通过增加管理层次，在行政首长下设立3-4名助理，每个助理只管理同质性事务；二是重组行政职能，即POSDCORB（概括行政首长的工作）。计划（planning）、组织（organization）、人事（staffing）、指挥(directing)、协调(coordinating)、报告(report