供给侧结构性改革背景下的农业保险发展对策研究

供给侧结构性改革背景下的农业保险发展对策研究摘要、为促进农业产业的健康发展，2016年发布的中央“一号文件”做出了推进农业供给侧结构性改革的重要战略部署，并提出要将农业保险作为农业产业发展的重要保障手段之一。但始于2006年的政策性农业保险制度，却因存在于供给侧的种种不足并未有效助推农业产业的发展，政策实施效果不尽如人意。为适应和引领经济发展新常态，在推进农业产业供给侧结构性改革的背景下，强化农业保险对农业产业发展的支持粘度，从供给侧提升农业保险产品质量、增加有效供给以及构建供给风险防范机制等举措，对于农业保险供给侧结构性改革较具有实际意义。关键词、供给侧结构性改革；农业保险；外部性；保险供给基金项目、黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省农业保险新常态发展模式构建路径研究”（15JYE02）??一、问题的提出2015年11月10日，在中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首提“供给侧结构性改革”。习近平总书记指出，在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域提供优质供给，使供给体系更好适应需求结构变化。为具体落实中央部署，2016年，中央“一号文件”（即《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，以下简称《意见》）中又提出了“农业供给侧结构性改革”的概念，强调新时期着重加强农业产业供给侧结构性改革，并强化了农业保险对于农业产业发展的重要意义。《意见》指出，要用发展新理念破解“三农”新难题，推进农业供给侧结构性改革，把农业保险作为支持农业产业发展的重要保障手段，将农业保险高效地融入现代化农业发展的各个环节中去，从农业保险覆盖面、农业保险险种品类以及风险保障水平方面完善农业保险制度，发挥农业保险制度在农村金融体系建设以及农业产业化结构调整和转型升级中的重要作用。习近平总书记在党的十九大报告中强调、农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。但是，农业产业与生俱来的弱质性特性，使其在发展过程中很难规避诸多系统性风险和非系统性风险的影响，农业生产收益波动性明显。因此，为了减轻农业生产之不稳定性给国民经济发展造成的不利影响，各个国家纷纷建立本国的农业保险制度，进行农业保险安排以期社会化分散农业经营中的风险。作为处理农业风险的重要财务安排以及农业产业发展助力保障的农业保险制度，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一，是农业生产的稳定器和助推器，对于减少农业生产者的后顾之忧，在农业生产体系内部“去产能”“去库存”“去杠杆”“降成本”“补短板”，优化农业产品供给结构，支持r业产业供给侧结构性改革，有效提升农业产能有着非常重要的作用。然而，农业保险因具有准公共产品属性，其供给和消费均会产生正外部性效用。[1]但在私人消费成本不能被弥补的情况下，农业保险正外部性效用并不会明显显现。加之我国农业生产者的风险意识不强，他们并不是风险规避者且过度依赖国家扶持，对于农业保险的投保热情不高，农业保险需求乏力。因此，基于充分发挥农业保险正外部性效用的政策性考虑，从2006年起国家采取成立农业保险公司、商业性保险公司与政府联办或由商业性保险公司为政府代办等多种形式，在部分省市试点推广政策性农业保险，并由保监会会同农业部等有关部委研究制定了《政策性农业保险试点方案》，进一步加大对试点工作的政策支持。在国家以及地方政府的支持下，政策性农业保险制度取得了服务“三农”的预想政策效果，农业保险的再分配功能以及对于弱质农业的支撑作用开始显现。但是，由于农业生产面临着较高的自然风险、市场风险以及质量安全风险，诸风险高度相关，加之农业保险市场存在着较其他保险市场更为明显的信息不对称现象，农业保险的业务管理费用率以及保险赔付率居高不下，商业性保险公司无意主动介入农业保险市场的供给，农业保险市场一直处于供给主体缺失的低水平发展状态。虽然国家对于经营农业保险业务的保险公司给予了营业税方面的政策优惠，但却并不足以化解其低利润率水平下较高的经营风险。目前，已有商业保险公司采取减少农业保险供给险种和压缩农险规模的方式逐渐淡出利润惨淡的农险市场，这在一定程度上宣示着通过市场制度加以维护的农业保险经营的失败。另外，由于农险产品开发成本较高，供给主体产品创新动力不足，农业保险市场因此存在着严重的产品结构单一以及单一供给下的结构性产能过剩等问题。凡此种种来自农业保险供给侧的不足，不仅影响了农业保险市场的发展，还致使农业生产者的保险需求得不到有效的满足。供需失衡、错位以及要素配置的扭曲导致了农业保险市场发展中市场失灵态势的出现。具体以黑龙江省为例，作为政策性农业保险试点省份，政策性农业保险制度实施近10年来，农业保险的发展仍存在着诸如保险保障程度低下、政府财政补贴实效不强以及农户投保积极性较差等问题。如何通过农业保险供给侧结构性改革，全面提升农业保险的供给能力和服务水平，调整产品结构，化解单一性过剩产能，提高农业保险产品供给的质量以及技术性含量，实现农业保险市场供需均衡发展的多核驱动，提升农业保险对于农业产业发展的效率性支持，更好地服务现代化农业，促进农业生产的转型升级，主动适应和引领农业经济发展新常态，乃是农业保险发展的当务之急。?????二、农业保险发展现状及存在的问题――以黑龙江为例（一）黑龙江省农业保险发展现状作为拥有耕地面积达1586.6万公顷的农业大省，1黑龙江省于2004年开始了政策性农业保险试点，是全国首批进行农业保险试点的9个省份之一，亦是首批被纳入农业保险中央财政补贴范围的省份之一。按照《黑龙江省农业保险保费补贴管理办法》规定，种植业农业保险保费的分担比例是中央、省、市县三级财政合计补贴总保费的80%（分别是40%、25%和15%），农民自负比例为总保费的20%；养殖业保费补贴为中央财政负担50%，市县财政负担30%，养殖户自负20%。自2013年3月1日起，国务院颁布的《中华人民共和国农业保险条例》（以下简称《农业保险条例》）开始于全国范围内施行，这为我国以及黑龙江省的农业保险发展提供了法律上的支持与指导。为了进一步提升黑龙江省农业保险发展的实效性，2013年以来，黑龙江省委、省政府将农业保险纳入到《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体实施方案》统筹实施。2014年，又先后出台了《黑龙江省人民政府关于促进农业保险发展的若干意见》和《黑龙江省人民政府关于促进全省金融保险业发展若干政策措施的意见》，确定了“扩面、提标、转制”的农业保险总体发展思路，要求各级政府高度重视对农业保险的扶持和投入，将农业保险保费补贴资金列入财政年度预算。积极探索粮食、生猪等农产品的目标价格保险试点工作，逐步减少或取消产粮大县的县级保费补贴，但至今并未辅以更为具体的细化执行标准和推进日程表。2015年，黑龙江省财政厅会同有关部门联合下发《关于黑龙江省中央财政保费补贴型种植业保险条款拟定工作有关事项的通知》（黑财函[2015]85号），拟将种植业保险平均费率由10.38%降至7.84%；平均每亩保费由37.5元降至18.6元；基础保障水平由平均每亩148元提高至178元，最高至303元，力争覆盖每亩全部直接物化成本。目前，新的保险条款已报保监会备案。同年，黑龙江保监局施行三项措施以强化农业保险的“公开、到户”。一是将“五公开、三到户”标准固化于理赔程序之中；二是以“到户”标准细化承保、定损与理赔工作；三是各项工作信息公开上网，加强社会监督。另外，对投保面积在500亩以上的投保农户进行100%实地验标，并按照灾情程度抽样定损。在农业保险制度的具体实施上，黑龙江省被列为农业保险中央财政补贴试点省份的当年即实现保费收入13.75亿元，同比增长312.14%，占全国农业保险保费收入的15.67%，当年承保能繁育母猪190万头、奶牛49万头，全年共支付保险赔款10.55亿元；2009年，黑龙江省非垦区的52个县、48万户种植业保险承保面积为2087.2万亩，其中玉米717.8万亩、大豆1160.4万亩、水稻182.2万亩、小麦26.8万亩。养殖保险领域，全省共承保能繁育母猪137.7万头，奶牛7.3万头，当年农业保险赔付支出共计10.58亿元；2011年，黑龙江省实现农业保险保费收入共计16.41亿元，同比增长17.29%。其中，政策性种植业保险的承保面积达到6758万亩，覆盖率达37.13%；2012年，种植业承保面积8551万亩，覆盖率为47%，全省农业保险实现保费收入22.16亿元，共计支付赔款11.32亿元，赔付率为51.08%；2013年，黑龙江省实现农业保险保费收入28.33亿元，粮食作物承保面积1.01亿亩，森林保险承保面积6284.85万亩，承保能繁育母猪、奶牛70.69万头，保险赔付32.47亿元，赔付率114.61%；2015年，黑龙江省进行了农业保险条款的修订，并在扩大保险责任的基础上积极探索市场风险保障以及保险费率调整，四大主要承保农作物的保险费率降幅达17%―30%，全年共实现农业保险原保费收入28.95亿元，保费规模位居全国第四位，实现了近1亿亩耕地的农业保险覆盖。12016年，黑龙江省开始探索农业指数保险，开创了财政巨灾指数保U制度安排和巨灾指数保险精准扶贫的先河。此次试点以阳光农业相互保险公司分别与黑龙江省财政厅、瑞士再保险公司签订农业巨灾指数保险单及再保险合同的方式进行。投保人为黑龙江省财政厅，被保险区域为黑龙江省省内的28个贫困县，原保险保险人为阳光农业相互保险公司，再保险保险人为瑞士再保险公司，分保比例为80%，具体的险种则包括有低温指数保险、干旱指数保险、降水过多指数保险以及洪水淹没范围指数保险。本次承保的原保险合同保险金额为23.24亿元，除洪水淹没范围指数保险的保险费率为6.16%以外，其他三个保险险种的保险费率均为4%。[2]（二）存在的问题1.单一供给下的保险保障不足保险供给是指在一定的保险费率水平下，保险市场上各家保险公司愿意并且能够提供的保险商品数量，足以弥补营业成本以及满足预期利润率要求的保险费率是决定保险供给的关键。因应农业保险产品经营中高风险与低利润率并存，保险公司并不乐于积极拓展农业保险业务，农业保险供给一直处在有限产品结构下的供给过剩状态，而在本已单一供给过剩的农业保险市场发展中还存在着农业保险产品保障不足的问题。现阶段，农业保险市场上在售的保险产品仍以覆盖部分物化成本的“成本保险”为主。虽有部分省市推出了产量保险、天气指数保险以及“保险+期货”的新型农业保险产品，但因新产品仍处在试点阶段，市场前景并不明朗，新产品未大范围推广，农业保险市场仍在以成本保险为主的单一供给模式中徘徊。除此之外，农业保险产品保障不足还集中体现为保险金与直接物化成本之间差额的巨大。以黑龙江省为例，目前，按照《黑龙江省农业保险保费补贴管理办法》的规定，政策性种植保险的保额原则上为包括种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本以及机耕成本和地膜成本在内的直接物化成本，但除了黑龙江垦区外四大作物保险的保额分别为水稻200元/亩、玉米145元/亩、大豆120元/亩、小麦125元/亩，按照算术平均数计算得出的综合保险金额为亩均147.50元，仅仅达到农户直接单位物化成本的20%―40%左右，且投保面积和保险费率无关，无法体现规模投保优待。另据黑龙江省第二次土地调查结果显示，黑龙江省农村家庭户均占有耕地面积约为12.95亩，假设农户所耕种土地全部受灾，被保险人可以获得的保险保障上限均值约为1910元，仅占到黑龙江省农村家庭居民人均总收入的28.80%左右，保障程度着实偏低。而当成灾比例在50%的中值水平以下时，这一比例将下降到14.40%左右，保障程度进一步减弱。养殖业保险方面，根据《黑龙江省养殖业政策性保险工作实施意见》的具体规定，能繁育母猪保险的保额为1000元/头，保险费为60元/头