农村土地流转疑难法律问题

农村土地流转疑难法律问题中国农村土地制度改革的形成轨迹可归结为实践先行--政策指导--法律兜底的三部曲模式：基于农民基层实践而萌芽的制度创新获得国家认可后，先通过政策文件进行指导和推广，政策在实践中不断完善后再由法律给予明确。党的十八大：坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。十八届三中全会：加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。一、农村土地承包经营权和宅基地使用权流转的特点与问题特点：1、流转态势迅猛2、流转区域不平衡3、流转呈多元化特色（1）流转主体多元（2）流转方式多元（3）流转渠道多元（4）流转模式多元4、行政助推作用明显问题：1、流转规范性有待提升2、流转市场发育不全3、服务监管定位不准4、侵害农民利益的现象依然存在关于不规范性的案例当事人签订合同时，合同条款应当明确具体，便于履行。合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。本案所涉合同为土地承包经营合同，承包经营的土地范围应当明确，以便于履行。然而2002年签订的两份土地承包经营合同中，没有约定所涉土地的四至，之后并未协议补充，也无法按照合同有关条款或者交易习惯确定所涉土地的四至范围。由于当事人双方对此存在根本分歧，故田XX作为主张土地承包经营权的一方，应对其主张承包经营的土地范围负举证责任。虽然其提供了公证书，但仅证明XX桑蚕场的占地总面积、所谓“XX门窗”围墙工程占用土地范围等，尚不能充分证明XX桑蚕场上述土地均为其承包经营。二、土地承包经营权流转纠纷的特点1、案件数量总体平稳，但随地区差异而有所不同2、土地承包经营权流转纠纷呈现多元化（1）纠纷主体趋于多元化。A.流转受让方呈现出从本村农户向村外个人及企业发展的趋势。B.原告与被告发展趋势农村土地流转纠纷的诉讼主体原告方以个人及农户居多，占到92.0%。被告方以个人、农户居多，占64.2%；村委会、村民小组占33.3%（2）利益诉求趋于多样化。无论是发包方还是承包方，抑或是流入方均为独立的主体，分别代表着各自的利益，有着不同的利益诉求。加之不同的流转类型、不同的流转环节等均易使得法律关系多样化。而且农民作为特殊的群体，纠纷中有时还会表现出难以调和、对抗加剧等特征。（3）纠纷类型趋于多样化。早期，土地承包经营权流转方式主要为代耕、代种，而且一般不发生流转费用，甚至流出方还向流入方支付一定的费用。而由于惠农政策连续出台、土地价值不断攀升，转让、转包、出租、互换等方式逐渐增多。随着经济发展结构日益复杂，又逐步扩展到股份合作、托管、抵押等方式。而诉讼作为经济发展变迁晴雨表功能也随之显现。相应地，早期的代耕、土地确权、索回土地承包经营权的纠纷，逐渐扩大到转让、转包、出租、互换、合作、托管等纠纷形式。3、纠纷呈现出群体性、类型化相同地区的纠纷因经济发展水平、地理、文化等因素，往往具有相似性。相似性纠纷主要体现在利益的同质性上。那么，相似案件的处理结果也自然与众多主体的切身利益相关。如村民资格的确定标准、征地补偿标准、集体流转或者委托村委会、镇政府流转等牵涉的主体众多的纠纷案件。无论是集体诉讼，还是一户诉讼，在利益面前，对法院集体施压的情形较为常见。其特点往往是一起案件，一批纠纷、一人诉讼，多人观望。庭审时旁听群众多，新闻媒体关注多，处理不当，会对其他持观望态度的集体经济组织成员产生示范作用，可能引起聚众上访等群体性事件，不利于社会稳定。4、案件调解难，判决率较高，执行难度大我国农村目前尚未建立完善的社会保障制度，相对于一般性财产，土地有着极端重要性。加之，农民对土地怀有朴素而深厚的感情，尽管世事变迁，宁舍寸金，不舍寸土、三十亩地一头牛的观念仍根深蒂固。因此，面对利益巨大的土地流转纠纷，尤其涉及土地承包经营权分配的村民资格认定、农房买卖、拆迁补偿时，当事人情绪对立，调解难度较大。而且，以判决形式结案的，往往案结事未了。相应地，案件的服判息诉率较低。土地承包经营权、宅基地使用权流转案件，一审的上诉率接近20％，而同期民商事案件的上诉率基本在7％以下。另外，土地流转纠纷案件中，作为争议标的物的土地是特定物，如已发包完毕后，即使法院判决集体经济组织重新向失地农民发包土地，执行也将十分困难。土地征收利益分配纠纷案件中，已经分配完毕的情况下，重新再分配将减少其他大多数成员的利益，也受到多数村民的集体抵制。另外，村民小组或村委会违法发包引起的纠纷中，村民小组或村委会还承担农村公共事务管理的角色，实质上处于相对强势的地位，因此，对其不利的判决难以执行。土地承包经营权和宅基地使用权流转纠纷裁判的执行率不足10%。三、土地承包经营权流转案件的司法困境1、裁判尺度难统一由于纠纷涉及的问题没有明确的法律规定，法官认识存在分歧，甚至存在认识误区，导致执法不统一。如此，相同或者类似案件，因地域不同，其裁判结果大相径庭，损害了司法的公信力。当前，分歧较大的土地承包经营权纠纷主要集中在如村民资格的确认、土地承包经营权的抵押、继承和入股等案件类型上。就村民资格的确认问题来说，随着城市化推进，户籍制度和农村社区股份化改革，社员和村民的身份发生了变化，户籍在村的村民不一定是社员，是社员的又不一定是村民。由于没有社员资格界定的规范表述，造成基层在处理农村土地承包经营权、宅基地和土地征收补偿费、集体收益分配等问题时难以操作，引发了一系列矛盾和纠纷。实践中，围绕以下特殊群体容易引发是否具有集体经济组织成员资格的争议：（1）通过合法的准迁手续迁入，且已履行了本村村民的相关义务的外迁户；（2）与城镇职工结婚、但因户口不能迁入城镇而将户口保留在原籍的妇女；（3）在高校就读的学生；（4）服刑人员；（5）现役军人；（6）养子女；（7）未成年和超生子女；（8）外挂户。对此问题，各地法院的实际做法不一，审判实践中把握标准也存在分歧。就农嫁女的村民资格而言，浙江法院则存在三种模式：一是丽水法院采取政府确认资格前置原则；二是舟山法院尊重基层政府直接分配份额的做法；三是温州法院依法认定农嫁女是否享有村民成员资格。而安徽法院基本上不予干预，一般尊重村民意思自治和村民决议。（无明确规定）2、纠纷受理通道尚不顺畅党的十八届四中全会决定，改革人民法院案件受理制度，要求切实保障当事人起诉权，对符合民事诉讼法规定的起诉条件的，切实做到有案必立，有诉必理。其实质在于强化人民法院保障当事人诉权的意识，切实保障当事人诉讼权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第208条作了相应的规定：人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第119条、第124条规定条件的起诉，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。需要补充相关材料的，人民法院应当一次性告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。然而，现实中，除法律或者司法解释明确规定不予受理的案件外，涉及农嫁女村民资格认定及群体性、政策性或者政府试点工作等土地承包经营权或者宅基地使用权的纠纷，许多法院不予受理或者驳回起诉。从浙江法院统计数据来看，占比3.5％左右涉农村土地民事纠纷案件的结案方式为裁定驳回起诉。从安徽省部分基层法院来看，占比更高。未实际获得承包土地的农户以承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷为由诉至法院，而实际上属于土地承包经营权确权纠纷或者承包经营权取得纠纷的案件。而土地征用补偿纠纷是否属于民事案件受理范围，各地也做法不一。出现这些情况的原因在于：一则法律规定不清，或者有反复，法律精神吃不透；二则法院不宜介入政府行为；三则有的纠纷受理后无法处理，更无法执行。比如，法院在解决群体性纠纷时往往力不从心，仍得借助政府或者其他社会力量，解决不好还会成为信访难题。因此，有的法院索性不予受理。在这种情形下，相关纠纷无法通过司法途径解决，相关主体的权益也无法通过司法途径得到保护或救济。3、法院在农户心目中的认同度有待提升通过村委会调解解决的占67.19%,农户自行协调解决的占19.13%,向人民法院提起诉讼或上访解决的分别为1.09%和1.56%。受传统观念的影响,农民对诉讼有抵触情绪,并且在求助于诉讼时还面临着经济上的困难。发生土地纠纷时，农民进行诉讼的意愿远低于请村委会和政府处理的意愿。随着农村经济体制改革的深化和土地承包经营权流转的推进，土地承包经营权构成和权能不断演进，逐渐形成了农地所有权、承包权和经营权三权分离原则。即在家庭承包制的制度框架下,将农地产权结构分解为三种权利：集体所有权、土地承包权和土地经营权(使用权)。其优点在于，细化土地承包经营权权能，区分身份性质的承包资格和土地使用权能，拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，但保留承包权。如此，绕开了土地承包经营权身份属性对流转的制约，也使该理论更加容易为现有土地承包经营权内涵体系所接受。这一原则在当下农村集体土地流转实践中，也得到了不同程度的肯定和应用。2014年国务院发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》以及2015年国务院办公厅发布的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，正式以中央文件的形式确定了三权分离原则。