土地行政管理学-第二章

土地行政管理学姜海[e-mail]第二章土地行政管理体制本章主要内容概述：土地行政组织特征、土地行政体制部分国家或地区土地行政管理体制中国土地行政管理体制2.1概述土地行政体制土地行政主体的机构设置、隶属关系、权限划分及运行方式等方面的体系和制度的总称。制度组织institution2.1概述土地行政组织的特征政治性：体现国家意志社会性：管理关于土地的公共事务法制性：遵循依法行政原则权威性：国家强制力为后盾专业性：需要专业知识2.1概述土地行政体制构成要素土地行政目标土地行政组织制度权责关系机构和岗位设置物质条件组织人员构成土地行政行为2.1概述土地行政组织的类型决策机构职能机构辅助机构监督机构2.1概述土地行政管理体制的模式集权式与分权式首长制和委员会制垂直领导、双重领导和业务指导集权式与分权式集中式上级机关下级机关1授权、监督决策执行分权式下级机关2决策执行上级土地行政机关下级土地机关1命令、指令决策执行下级土地机关2执行首长制与委员会制首长制委员会制垂直领导、双重领导与业务指导垂直领导式双重领导上级土地行政机关下级土地行政机关同级地方政府上级土地行政机关下级土地行政机关同级地方政府命令指令命令指令2.2部分国家（地区）土地行政管理体制美国土地行政管理体制日本土地行政管理体制台湾地区土地行政管理体制2.3中国土地行政体制土地行政组织目标体系国土资源部的职能目标县级以上政府土地行政组织目标基层土地行政组织目标国土资源部的职能目标拟定法律法规、政策、技术标准等；组织编制和实施规划管理；监督下级国土资源主管部门行政执法；拟订耕地保护政策，指导土地开发、整理、复垦；组织国土资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；制定土地使用管理办法；地价及中介资质管理。县级以上政府土地行政组织目标加强自然资源保护与管理；统筹城乡土地资源和资产管理；加强宏观调控，保障土地供需平衡。土地利用现状调查、地籍调查；编制土地利用规划；政策、法律、地价等咨询工作。基层土地行政组织目标宣传和执行土地管理法规、方针、政策；土地调查、地籍测量、土地分等定级、土地登记、土地统计、地籍档案管理和核发土地证书等；监督土地利用，调解土地纠纷，查处土地违法案件；审查报批建设用地；编制土地利用规划；协助土地税费征收管理。2.3中国土地行政体制土地行政组织机构及职能设置国家土地督察局土地行政组织机构及职能设置政策法规司：起草法律法规草案；组织协调有关立法工作；组织相关宣传；办理行政复议事宜；调研和起草综合性政策。规划司：起草编制全国性及区域性国土规划、土地规划等；拟定土地供应政策；拟定整理规划等专项规划，参与国务院审批的城市总体规划审核。耕地保护司：拟定耕地保护和开发政策；制定农地用途管制；组织基本农田保护。地籍管理司：拟定地籍管理办法；拟定相关技术规范及标准；组织土地调查、统计、监测；拟定土地确权、登记、发证办法。土地利用管理司：拟定土地使用管理办法；指导农村集体非农地使用权流转管理；基准地价、标定地价评测；审核土地评估机构资质。中国现行土地行政体制评价依然存在职能重叠、政出多门的现象基层尤其是乡镇土地管理组织薄弱土地行政领导体制不顺思考与讨论省以下土地垂直管理体制日前（2003年12月27日），中央政府决定对国土资源管理体制实施重大改革，在全国实行省以下土地垂直管理体制。实行垂直管理，主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。土地行政垂直统管体制土地行政垂直统管体制，是指土地行政管理部门上下对口，下级部门直接接受上级业务主管部门领导。“任何一种形式的变革，都是在追求一种理想化的效益状态，中央对国土资源实行省以下垂直管理，目的非常明显，就是为了解决目前土地管理过程中存在的问题，明确责任目标，确保政令畅通，使土地管理进入一个有序的健康轨道”。中国开发区协会副秘书长唐华东分析这次改革的目的时说。“土地管理垂直到省，意味着将市、县、乡的土地审批权力上收了，这是土地使用权的审批改革。由原来的地方政府任命土地部门负责人，变成现在的省级土地部门垂直任命，人事上的改革使管理层次更加紧密，为更好的统一规范本区域内的土地使用提供了保障，也可以有效地避免过去的市、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。”“而新的管理体制的诞生，明确了土地监管的权限范围，地方政府的角色转变了，可以让各级土地监管部门轻装上阵，也理顺了当地政府与国土资源管理部门之间错综复杂的关系，从而使土地管理进入一个有序合理的轨道。也可以说，新的管理体制使地方政府对土地的管理责任减轻了，各级国土资源管理局的担子加重了。”有专家指出，实行垂直管理的模式，是国土局“夺走”了地方政府对土地的有效支配权。因此，有人担心，在地方政府与地方国土管理局之间是否会发生一系列“利益”的冲突。社科院农村发展研究所所长张晓山研究员认为：垂直管理通常包含三个层面的内容，人事、业务和经费的垂直管理，只有三者同时到位，才是真正意义上的“垂直”。如果有一个环节不到位，那么，国土管理局就不能独立地行使管理职能，管理自主权也就丧失了，最严格的耕地保护政策也难以落实了。“这次管理模式的调整，从一定意义上讲，就是调整了国家与地方利益之间的矛盾冲突，以求最大化的保障国家的整体利益。”王小映博士说。据王小映博士分析，在土地问题上，国家关注的是宏观计划的调整，是大多数农民的生存与粮食安全问题。而地方政府则强调的是如何使局部土地效益最大化；而原有的土地管理体制，对地方政府缺乏一个有效的横向监督体系，因而就频繁出现地方政府违背国家整体发展规划的做法。实行土地垂直管理之后，就是用条条来限制块块，这样地方政府对土地的开发权限受到约束，地方政府的利益减少了，国家的利益强化了。业内人士透露，虽然以前中央一直对用地实行宏观调控，但真正的操作权却在县、乡一级政府手里。他们可以修改土地规划，甚至把基本农田修改为建设用地。而修改后的规划只要报请省里批准就可以了，有的甚至委托地市审批。之所以造成这种状况，不是地方国土资源部门管理的缺位，而是因为地方国土资源部门职能太弱、管理权太分散，最后不得不充当了领导意志的执行者。与此同时，有些地方官员担心，对国土资源部门实行垂直管理，国土资源部门的行政权力过于集中，项目批不批、批多少、采取什么方式供地、土地出让价格如何确定等诸多事项，完全由国土资源部门自行决定，会不会导致国土资源管理部门独家享有全部裁量权，如果这样，地方政府的职能完整性会受到极大的冲击，政府也将失去对经济运行的调控能力。“完善土地管理的模式需要做很多文章，这仅仅是走出的第一步，相信更多更具体的实施细则会很快出台，国土资源管理部门与地方政府之间只有形成合力，才能使土地管理收到成效”。王小映博士说。土地行政督察制度2006年7月，国务院办公厅引发《关于建设国家土地督察制度有关问题的通知》，决定建立国家土地督察制度，由国务院授权国土资源部代表国务院对各省（直辖市、自治区），以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。国家土地督察制度职能监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议；承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。思考与讨论从国家建立省以下土地垂直管理体制和国家土地督察制度出发，分析我国土地行政体制的特点，可能存在的问题及发展趋向。