本期主题：资源税改革

2007年第14期(总第86期)辽宁省财政学会辽宁省财政科学研究所2007年7月25日本期主题：资源税改革[按]我国自古疆土辽阔，资源丰富。与此同时，我国资源开采效率低下、能源浪费严重的现象一直存在，经济发展中付出的环境、资源代价巨大。资源税就是要解决资源开发中的负外部性问题，并遏制资源的过度开发。2007年6月3日，新华社授权发布了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，通知明确提出，抓紧出台资源税改革方案，改进计征方式，提高税负水平。7月17日，财政部和税务总局又联合下发了《关于调整铅锌矿石等税目资源税适用税额标准的通知》，这是资源税自1994年开征以来涨幅最大的一次调整，大幕缓缓拉开，一场关系社会、经济、环境各个方面的资源保卫战已经上演。虽然改革不会是一帆风顺，但正所谓逆水行舟，不进则退。改革，势在必行。我国的资源税制度一、资源税的概念资源税是以资源为对象，向资源的开发利用者征收的税种。我国《宪法》规定，矿产资源属于国家所有，即全民所有。资源税是国家对资源的所有权益的一种体现。资源税按其性质可以分为级差型资源税和所有权型资源税。级差型资源税用于调节因资源的优劣而形成的级差收入。所有权型资源税体现了国家对资源的绝对权力。2国内对“资源税”一般定义为：国家对从事资源开发、利用的单位、企业和个人就其资源生产和开发条件的差异而形成的级差收入而征收的税种。广义的资源包括土地、矿产、水资源等等，我国现行资源税中的资源主要指的是矿产资源。从资源税的概念看，资源税的征收包括以下几个方面的内容：一是资源税的课税主体是国家。二是纳税义务人是在我国境内从事资源开发、利用的单位、企业和个人。三是其目的在于调节因资源差别而形成的级差收入。二、我国资源税制度沿革征收资源税在我国的税赋历史上可上溯到周朝的“山泽之赋”，即对伐木、采矿、狩猎、煮盐、捕鱼等进行课税。战国时期，秦国对盐的生产、运销征收“盐课”。明朝实行对铜、铝、银、铁、朱砂等矿产品征收称为“坑治之课”的矿税。1949年建国以来，我国的资源税制度经历了从无到有的发展过程。1.无偿开采阶段。新中国成立后，我国颁布了《全国税政实施要则》，明确了对盐的生产、运销征收盐税。但对矿产资源的开采如何课税没有规定，因为在当时的计划经济体制下，资源开发行业基本上是国有制。我国矿产资源的无偿开采持续了三十多年。2.有偿开采的萌芽阶段。1982年1月，国务院发布了《对外合作开采海洋石油资源条例》。其中规定，“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费”。这里的矿区使用费主要是由于外国企业的参与而征收的，可以说是资源税制度的萌芽阶段。3.第一阶段的资源税制度。1984年9月，国务院发布了《资源税条例(草案)》，开始对原油、天然气、煤炭等三种资源正式在全国范围内予以征收资源税。其初衷是为了调解级差收益。征收基数确定为应税企业销售利润率超过12%的部分。这标志着我国资源税的正式设立。但只是西方市场经济国家资源税制度的简单移植，对于没有获得12%以上销售利润的企业，实质上仍是无偿开采。4.“税费并存”制度的确立。1986年3月，《矿产资源法》在六届全国人大第十五次会议上通过，“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”《矿产资源法》确定了有偿开采的原则，以及税费结合的资源税体系，但有偿开采的具体实现形式没有明确，对于探矿权的有偿取得更是没有提及。5.第二阶段的资源税制度。1993年12月，《中华人民共和国资源税暂行条例》出台，细则提出自1994年1月起，对原先暂缓征收的有色金属矿产品开始征收资源税。这一暂行条例一直延续至今，其间国家又相继出台了实施细则等一系列补充法规，逐步形成了现行的资源税体系。三、现行的资源税制度简介1.纳税义务人。以国家矿产资源的开采和利用为对象所课征的税。开征资源税，旨在使自然资源条件优越的级差收入归国家所有，排除因资源优劣造成企业利润分配上的不合理状况。我国目前资源税的征税范围包括矿产品和盐两大类。在中华人民共和国境内开采《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的3纳税义务人，应缴纳资源税。2.税目、税额。资源税的税目、税额，依照条例所附的《资源税税目税额幅度表》(见下表)及财政部的有关规定执行。税目、税额幅度的调整，由国务院决定。纳税人具体适用的税额，由财政部商国务院有关部门，根据纳税人所开采或者生产应税产品的资源状况，在规定的税额幅度内确定。资源税的税目税额幅度表序号税目资源税条例规定的单位税额(幅度)1原油8-30元/吨2天然气2-15元/千立方米3煤炭0.3-5元/吨4其他非金属矿原矿0.5-20元/吨或立方米5黑色金属矿原矿2-30元/吨6有色金属矿原矿0.4-30元/吨7盐:固体盐、液体盐10-60元/吨2-10元/吨注：表中所列的税目税额幅度是1993年出台的《中华人民共和国资源税暂行条例》中所作的规定，近年来，我国陆续出台了一些法规，各种税目的应税税额大都有所提高。3.计算方法。资源税的应纳税额，按照应税产品的课税数量和规定的单位税额计算(应纳税额=课税数量×单位税额)。4.课税数量。纳税人开采或者生产不同税目应税产品的，应当分别核算不同税目应税产品的课税数量；未分别核算或者不能准确提供不同税目应税产品的课税数量的，从高适用税额。具体标准为：(1)纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量。(2)纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。5.税收减免。有下列情形之一的，减征或者免征资源税：一是开采原油过程中用于加热、修井的原油，免税。二是纳税人开采或者生产应税产品过程中，因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减税或者免税。三是国务院规定的其他减税、免税项目。6.纳税申报。资源税纳税人的纳税期限为1日、3日、5日、10日、15日或者1个月，由主管税务机关根据实际情况具体核定。不能按固定期限计算纳税的，可以按次计算纳税。我国的资源现状一、我国矿产资源基本特征1.总量大，但人均拥有量低。截至2004年，我国矿产资源的探明储量约占世界的12%，4仅次于美国、前苏联，居世界第三位。2.种类齐全但结构不合理。我国已发现矿产173种，探明有储量的矿产有155种，其中能源矿产8种，金属矿产54种，非金属矿产90种，水气矿产3种，矿床、矿点20多万处，是全球矿产资源种类比较齐全的国家之一。但是，我国主要矿产储量占世界的比例并不高，如铁矿石不足9%，煤炭占世界总量16%，石油占1.8%，天然气占0.7%。3.分布相对集中，但与经济区域不匹配。我国资源在分布上具有不均匀性。74%的煤集中于晋、陕、蒙、新四省区，而经济发达，用煤量大的东南地区则很紧缺。70%的磷矿集中于云、贵、川、鄂四省。4.在部分用量大的支柱性矿产中贫矿和难选矿多，开发利用难度大，利用成本高。从矿产资源的可利用性来看，我国铁矿平均品位为33.5%，比世界平均品位低10%以上；锰矿平均品位22%，而世界平均品位为48%。此外有些大中型矿床分布于西部边远地区，开发利用难度极大，如西藏的铬矿等。二、我国主要矿产资源供给能力有限矿产资源的供给能力，可以从矿产资源的禀赋程度和对社会经济发展的保障能力来反映。如前所述，我国是全球矿产资源种类比较齐全的国家之一，资源总量也较大，但主要矿产储量占世界比例并不高，人均资源占有量也很不乐观。与占世界21%的人口比例相比，中国已发现的主要矿产资源的储量不是丰富，而是相当贫乏。对社会经济发展的保障程度还十分有限。三、资源浪费与资源危机并存我国矿产资源的特点是贫矿多，富矿少；难选矿多，易选矿少；共生矿多，单一矿少。据估算，我国矿产资源的综合回收率平均不超过50%，总体上综合利用率约为20%。有色金属矿产资源综合回收率为35%，黑色金属矿产资源的综合回收率仅为30%，比发达国家约低20个百分点。我国能源利用率只有30%，能源消耗系数比发达国家高4—8倍。矿产资源浪费又给矿产资源和矿业发展带来危机。资源浪费的结局必将导致资源的大量进口和矿山资源的尽快枯竭。未来十年间，将是我国一大批大中型矿山集中闭坑和矿山接替紧张时期。这种情况更加剧了矿产资源供给的紧张程度。资源税改革势在必行在成熟税收体系中，资源税的覆盖面很广，是保护资源的主要税种，但我国现行的资源税在保护资源方面还有许多不足之处，未能发挥其应有的保护资源的作用。一、现行资源税制存在诸多问题1.现行资源税的设计思想与经济的可持续发展目标不相符。现行资源税的主要目的是通过征收资源税调节资源级差收入，使各资源开发企业在较为合理的盈利水平的基础上开展公平竞争，促使企业改善经营管理，提高经济效益。但这种单一的政策目标限制其应有作用的发挥，现行资源税没有表达政府对资源的所有权和管理权，因而无法通过征收资源5税表达保护资源、限制资源开采的意图。单纯的级差性质的资源税没有正确反映资源的价值，不但不能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的不同作用，而且不能将资源开采的社会成本内在化，无助于企业经济增长方式的转变，更不能将资源开采的可持续成本内在化，不利于资源的可持续使用，也就无法保证经济的可持续发展。2.征收范围窄。1994年税制改革后资源税由原来的3个税目扩大到现在的原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7个税目，课税对象局限于矿藏品，而对大部分非矿藏品资源没有征税，难以遏制对其它自然资源的过度开采，并使利用资源生产的下游产品的比价不合理，刺激了对非税资源的掠夺性开采和使用。3.计税依据不合理。现行资源税的计税依据是纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税依据，纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据，这种计税依据使得对企业已经开采而未销售或使用的不征税，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，造成大量资源的积压和浪费。4.单位税额过低。现行资源税的单位税额只反映了劣等资源和优等资源级差收益，但这种过低的资源税率在实际中又得到了现行价格体制的支持使其表面上获得了合理性。我国资源长期以来在政府控制下实行低价政策，市场经济体制确立后，它是最后进入市场的商品，而且进入市场的总量少、范围窄，其进入市场过程中提价的幅度远远低于其他商品。近年来，国家鼓励资源大量进入市场，但是政府部门设计的资源税远远低于市场价格水平，过低的资源税单位税额限制了资源税税收调控作用的发挥空间，弱化了资源税对资源的保护作用。二、节能减排压力催促资源税改革近年来，我国国民经济以10%的速度持续高速增长。经济的高速增长带来了资源的巨大消耗，特别是20世纪90年代以来，我国经济的发展对资源的消耗速度呈现加速的趋势。在经济快速增长的同时，也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈。2006年我国GDP占世界总量的5.5%左右，但能源消耗却达到了24.6亿吨标准煤，大约占世界能源消耗的15%左右。钢材消费量达到3.88亿吨，大约占世界钢材消耗的30%。水泥消耗达到12.4亿吨，大约占世界水泥消耗量的54%。我国现阶段人均GDP约1000美元，大致相当于欧美发达国家30年代、日本60年代中期及我国台湾70年代中期，要在今后30-50年达到中等发达国家的水平，矿产资源的消费强度仍会在相当长一段时间内保持在较高的水平。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。如果现阶段不加快调整经济结构、转变增长方式，资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展将难以为继。近期出台的《节能减排综合性工作方案》已经对资源税改革提出了明确要求，抓紧制定改革方案，改进计征方式，提高税负水平。6改革的大幕已经拉开上述问题的造成，有历史的认识不足、现实的管理缺失等原因，但最重要的是自然资源特别是矿产资源作为不可再生稀缺