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财经活页2010年第3期(总第147期)辽宁省财政科学研究所辽宁省财政学会2010年2月15日本期主题：新“国资运动”[按]在金融危机席卷全球的大背景下，我国实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，十大产业振兴规划、4万亿元刺激投资计划成为我国经济重振的重要举措。在4万亿的投资计划中，大部分向基础设施等领域倾斜，国有企业特别是央企成为贯彻投资计划的主要载体。与十多年前以“脱困”为主要目标、不断深化改革不同，近年来国有企业在主要行业不断扩张，掀起了新一轮的国资运动，表现可谓异常“凶猛”。与此同时，民营经济在一些行业领域出现了新一轮的退潮。如沪杭高速、嘉金高速、沪青平高速、甬金高速等民营企业所拥有的股权正在被地方政府逐步收回，东星航空的破产退出，钢铁行业盈利民营企业被巨亏国企兼并，房地产领域频现央企地王身影，山西煤炭整合中民营中小煤矿几乎全盘被接收，等等。当前，“国进民退”问题已经成为社会各界争论的焦点。如何看待新一轮的国资运动，怎样理解此次“国进民退”的原因和实质，什么是下一步国企改革的方向，等等，上述问题亟需逐个揭开。新国资运动的主要表现：“国进民退”2009年，我国成功抵御住了全球金融危机对我国经济的巨大冲击，较好地实现了“保八”的目标。在这一过程中，我国国有企业在各行业不断扩张，掀起了新一轮的国资运动，同样引起了社会各界的关注。其争论的焦点主要是新国资运动所表现出的“国进民退”特2征。一是从国有企业市场在主要行业占有量上看，国企已经取得了主导地位。目前，中国石油的国内原油产量占全国的57%，天然气国内年产量占全国的80%，炼化产品占据了全国40%以上的市场份额，而中国移动控制着4.57亿户的移动通讯。全国发电量的55%，民航运输周转量的82%，水运货物周转量的89%，汽车运输周转量的48%，高附加值优质钢材的60%，水电设备的70%，火电设备的75%，全是由央企提供。二是从企业的利润角度来看，央企利润快速增长，但央企巨额利润的获得更多是依赖市场的垄断地位和政策倾斜。国有垄断企业上市公司排名前十的总利润2009年占全国上市公司利润总额的90%以上；2009年，中国内陆企业已经有34家杀入《财富》的世界500强榜单，其中33家为国有企业；2008年，140多家中央企业实现利润6652.9亿元，其中有三大企业利润过千亿；2008年，中国石油净利润1144.31亿元，蝉联亚洲最赚钱企业，中国移动盈利1127.93亿元，成为全球最赚钱电信公司；中国工商银行税后利润1108亿元，成为全球最赚钱银行。三是从救市上看，中央财政和政策极力向国企倾斜，国企和民企的政策待遇形成鲜明对比。在中央政府4万亿经济刺激计划中，资金大都投入基础设施建设上，这无疑是国有大型企业的传统“地盘”，民营企业难以涉入其中。以航空业为例,金融危机爆发后，武汉民营航空公司东星公司因为资金问题被迫破产，而同样巨亏的国有企业东方航空则获得政府70亿的财政注资。同时，金融危机后我国政府出台的10大产业规划政策中对国企表现了明确的支持。从国务院发布的“十大产业振兴规划”可以发现，除了可被视为普适性的贷款优惠、税收减免等产业扶持政策外，支持国企通过并购重组、做大做强的政策导向相当明显。有些规划里面列出了具体的国有企业的名字，甚至政府要支持的具体并购重组计划。例如，汽车产业振兴规划提出要重点支持的“三大三小”，均为国企；船舶工业规划提出要重点发展“两个龙头企业”——中国船舶和中船重工。而在钢铁产业振兴规划里，更是将“推进鞍本与攀钢、东北特钢，宝钢与包钢、宁波钢铁等跨地区的重组，推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司，太钢与省内钢铁企业等区域内的重组”这样的具体操作路径写入其中。回顾近几年来政府颁布的五年规划和诸多产业政策，这种“对号入座”地向国企倾斜的态度是极为罕见的。政府的产业政策往往是银行贷款投向的指挥棒，如此明示的政策偏好，将使金融资源进一步向国企集中，民营企业在这些领域的未来很难乐观。金融体制上，由于金融机构和国企的软约束效应，对国企的扶持尤为明显。2008年上半年，为了应对经济过热、通货膨胀，监管部门对金融机构贷款规模加以限制，以民营企业为主体的中小企业受到金融收缩的影响最显著。而到了2008年下半年，政府为了应对金融危机、经济下滑，开始实行宽松信贷政策，2009年一季度，贷款规模高达4万多亿，但是大部分贷款都流向了“铁(路)、公(路)、机(场)”等大项目以及房地产开发，中小企业依然面临信贷困难。各主要行业的“国进民退”2009年的新国资运动是新一轮“国进民退”的高潮，遍及了房地产、高速公路、民3航、煤炭、钢铁等主要行业，对我国经济运行产生了巨大影响。下面，从主要国有企业和民营企业的表现，来了解各主要行业“国进民退”的概况。——房地产业。2009年，具有央企和地方国企背景的房地产公司近期频频亮相土地市场，并造就了一批“地王”。其中既有传统主营地产的企业，如保利、绿地、金融街，以及各地城建集团，也包括一些主营业务并非地产的央企，如中国电子等。据统计，5月—7月，北京、上海、重庆、广州、杭州等重点城市相继上演国企抢地热潮。中字号与国字号企业在两个月内，陆续竞得近20幅热门地块，涉及土地款超过265亿元，其中，刷新单价和总价的地块达到13幅。中国不动产研究中心的一份报告指出，央企不但自有资金雄厚，而且在获得信贷、政府帮助以及其它各种有助于降低成本的方面有着其他企业无法比拟的优势。在央企不惜重金拿地的背后，有雄厚的资金在“撑腰”。这部分资金除了企业多年打拼积攒下来的家底，更多的则是当前流动性充裕、信贷规模扩张的产物。——高速公路。2009年，曾经在长三角高速公路投资大潮中叱咤风云的民营资本,逐步被集体清退。近几年,沪杭高速、嘉金高速、沪青平高速、甬金高速等等民营企业所拥有的股权,正在被地方政府逐步收回。而2009年以来,上海、浙江等长三角地域相继宣布,高速公路建设放弃之前“经营性公路”的投融资模式,转而全部改为政府“收费还贷型”公路。拒绝民企进入高速公路领域的原因：一是与近几年参与高速公路建设的不少民企纷纷落马有关；二是公路是一个公共产品,所以公路的属性应该是以公众利益为主。——航空业。在航空市场持续低迷之时，国内民营航空由于竞争中缺乏资源优势和资金之困，相继陷入危机，国内航空业显现出“国进民退”大潮。随着川航的注资，鹰联航空成为国内首家改姓“国”的民营航企。同时，亏损严重的奥凯航空也在寻求天津市政府注资。此外，徘徊在死亡边缘的东星航空正在进行破产重整申请。曾经那么轰轰烈烈地出现在中国经济版图上的民营航空，几年下来，却都面临了生存危机，相反，国有航空尽管也都遇到了很大的困难，但是，背后有“政府”这棵大树，却“困”而不“难”。东方航空还与上海航空重组，使航空业更加向三大巨头聚集。政策上的不平等、金融机构对民营航空公司的退热以及航空管理部门在飞行线路设计、监管等方面对民营航空的要求更严、限制更多，使民营航空公司无法与国有航空在同一起跑线上展开竞争，造成了航空业的“国进民退”。——钢铁业。在2009年钢铁业兼并重组浪潮中，出现了省内重组、跨省重组、强者主导逻辑与弱者绑定求存四种典型模式。纵观已呈现的整合模式，既有河北钢铁、山东钢铁为代表的省内重组模式，也有宝钢、武钢、鞍钢为首的跨区重组模式。在这背后，交错着国企与民企之间、中央与地方之间，种种的利益关联和悲喜纠葛。而山东钢铁重组日照钢铁事件以巨额亏损企业兼并盈利企业的特点成为钢铁业“国进民退”的典型。2008年11月，在山东省政府的主导下，山东钢铁和日照钢铁签订了重组意向书，由山东钢铁重组日照钢铁。日照钢铁——这家创造了“日钢速度”的民营企业，在金融危机的大背景下，2009年产量和效益都实现了增长，进入全国前十大钢铁公司之列。而山东钢铁在2008年整合济南钢铁集团总公司、莱芜钢铁有限公司之后，2009年上半年山东钢铁共亏损12.854亿元。同一行业的两家企业，一个巨额亏损，一个赢利丰厚，而最终的结果是亏损企业重组盈利企业，这与山东的产业规划密切相关。按照2008年山东省政府下发的《关于进一步加快钢铁工业结构调整的意见》，建设日照大型钢铁基地，是山东钢铁工业区域布局调整的重点。而国家相关部门在短期内，不可能批准山东新增年产2000万吨钢的计划，由此促成了重组日照钢铁事件，以此作为日照精品钢基地建设的重要途径。——煤炭业。史上规模最大的煤炭重组正在山西逐步推进，以政府决策形式，通过行政强制，将民营煤矿收归央企国企控制，不对等的谈判权力也让民营资本没有多少选择余地。小煤矿的终结，也使得山西煤老板这一群体集体谢幕，而这一行政重组手法也正在被其他省份所效仿，“煤矿学山西”正成为一股潮流。内蒙古、河北、山东、河南等省份相继拉开了煤炭业整合的大幕。一些人对全国各地掀起的“学习山西”现象有些担心，认为如果全国煤矿资源整合都学习山西模式，操作不当，可能引发“国进民退”潮，对中小民营企业发展十分不利。同时，也有人认为推进煤矿资源整合符合国家利益，是调整经济结构、推动产业升级、促进资源高效开发利用的有效途径，不仅有利于矿产资源开发规模化、集约化程度进一步提高，矿山安全生产状况、生态环境进一步改善，而且有助于建立矿产资源合理开发利用长效机制，实现矿产资源开发利用的可持续健康发展。总体来看，煤炭行业的国进民退有其特殊背景，与近些年的煤炭开采安全隐患密不可分。改革路径是否正确，能否引发“国进民退”潮，仍有待进一步考察。——小额贷款。2009年6月，北京市金融工作局以口头通知的方式“知会”各区金融办，申请成立小额贷款公司必须有管辖区域内的国有企业参股并且作为最大股东，否则将不予批复成立。这主要是出于防范金融风险的考虑，他们认为虽然国企也有经营风险，但相对民企来说，其对国企尤其是本区的国企一般都比较了解，风险可控。并不是完全拒绝民营企业，而是让国企作为最大股东。由此导致的结果是，“现在小额贷款公司引来的不是地方主管部门更多的放权和提供更好的服务，而是设定了相对‘严格’的准入条件，特别是要求国有企业要作为大股东等参与其中，这在某种程度上可以说是一种倒退，有悖于当初向民间金融开放的初衷。”目前，北京市尚有11家小额贷款公司正在申请开业，而北京市政府相关部门正在要求各区县的申请开业的小额贷款公司调整股东名单。“国进民退”的总体评价目前，对于“国进民退”是否出现、发展到什么程度，社会各界存在着两种截然不同的看法。一种看法是总体上的“国进民退”已经出现，其依据是国有企业除了在石油、钢铁、电信、航空、金融等行业试行垄断之外，还大幅度进军房地产业，四万亿解困资金主要投入到国有企业和大型国家项目，各地政府还大搞采矿业重组，导致地方国有经济市场份额扩大。另外一种看法则相反，认为没有出现总体上的“国进民退”。比如最近国家统计局局长马建堂指出，该局选取了企业单位数、工业总产值、资产、利润总额、税金总额和就业人数等指标论证国有企业和民营企业的力量对比，统计数据并不支持国进民退的趋5势。经济学家周其仁教授表示，是否“国进民退”有待考证，他认为在工业方面并未看到“国进民退”现象,相反民营企业市场占有率还在上升。基于对上述两种观点进行综合分析，根据新国资运动的主要表现，一般认为，我国目前出现的是选择性的局部“国进民退”现象。我国的“国进民退”现象确实存在，但发生在一些选择性的领域，并没有发生在全部行业。即便在这些选择性行业，也不是全面的“国进民退”。因此，我们可以称之为选择性的局部“国进民退”现象，而非“普遍性的全面‘国进民退’”。发生了“国进民退”现象的主要无争议领域是钢铁、化工、房地产、邮电、航空业、奶业等多个行业。有争议领域首先要数煤矿业。最近对煤矿业“国进民退”的争议和讨论较多。争论的主要分歧之处在于认定煤矿业这个行业是否真的出现了“国进民退”。总体上存在两类看法：一类看法认定存在“国进民退”，主要体现是山西私人煤炭业主被集体驱逐，以及内蒙古欲效仿山西的做法。学界对这种“国进民退”现象表示担忧；另一类看法由山西省政府为代表，他们通过不同渠道，反复澄清山西煤矿业不存在“