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韧性城市|13FromComprehensiveDefensetoResilientCities:StrategicConceptionofShanghai’sCitySecurityintheNewNormal石婷婷文章编号1673-8985（2016）01-0013-06中图分类号TU981文献标识码A在全球气候变化和深度全球化的背景下，上海面临的城市风险将呈现出新的发展趋势。传统的综合防灾规划在规划思路上出现了一些不适应。在研究韧性城市理论的基础上，提出从综合防灾到韧性城市建设的转型要求，并从工程技术、空间防御和社会治理3个维度构建新常态下上海建设韧性城市的战略构想与策略。同时，提出上海应当利用信息技术手段加强风险监测，提高工程设计标准；加强“生活圈—城镇圈—市域”全空间尺度的韧性建设；创新和完善城市安全的社会治理体系。Withtheclimatewarminganddeeperglobalization,theurbanrisksofShanghaishownewtrends.Thetraditionalcomprehensivedefenseplanningcannotadapttothenewenvironment.Inthispaper,westudythetheoryofresilientcities,andproposeastrategicvisionofShanghai’sresilientdefensivesystemfromaspectsofengineering,spacialdefenseandsocialgovernance.Inconclusion,Shanghaishouldfirstuseinformationtechnologytoenhanceriskmonitoringandimproveengineeringdesignstandards.Second,itisnecessarytostrengthentheresilientconstructionof‘livingcircle-urbancircle-thecity’.Thethirdistoinnovateandimprovethesocialgovernanceofcitysecurity.0 引言当前，上海正处于转型发展的关键时期，未来的城市风险将呈现新的发展趋势。一方面，全球气候变化、深度全球化和技术变革使得上海城市风险的不确定性因素增加；另一方面，上海自身发展过程中基础设施老化、资源环境恶化等转型发展时期的阵痛将在未来较长一段时间内对城市安全产生威胁，城市规模和经济体量的持续增长也可能加剧城市灾害的影响力和破坏力。因此，基于综合防灾的既有规划思路，在防御对象、设计标准、技术要求和管控手段上逐渐暴露出难以满足新的防御需求的短板。本文在梳理韧性城市理论的基础上，指出上海未来城市安全防御应从综合防灾转变为韧性城市建从综合防灾到韧性城市：新常态下上海城市安全的战略构想摘要Abstract关键词Keywords作者简介石婷婷上海市城市规划设计研究院助理工程师，硕士设，并围绕工程技术、空间防御、社会治理3个方面提出上海建设韧性城市的战略构想及其应对策略。1 趋势：未来城市风险的4个新常态1.1 极端气候更加频繁自1980年以后，上海的高温热浪和暴雨内涝的发生频率明显升高，极端气候越来越频繁。一是高温气候频发。快速城市化进程加剧了气候变暖，上海市在1873—2007年间年平均气温明显升高，尤其是近10年的增温速率显著高于全球地表平均增温速率①。2013年7—9月期间，上海出现了史上最热的持续高温天气，迫使气象局启动气象灾害高温II级应急响应②。二是极新常态|综合防灾|韧性城市|城市安全Newnormal|Comprehensivedefense|Resilientcity|Citysecurity①上海同济城市规划设计研究院，上海防灾救灾研究所，同济大学.上海市城市安全与综合防灾专题研究[M].2014年9月。②上海市气象局官方网站，。注释14|韧性城市端降雨频繁。气温升高容易导致大气水循环加快，全球总降水量增加，各地降水量重新分配。主要体现在局部地区降水量增大、局部地区干旱程度加大等方面。根据上海市气象局相关资料显示，2013年10月6日20时至7日14时，上海市11个标准测站降水量平均值达到156mm，为1961年以来全市平均单日降雨量最高。极端气候频发将对上海现有的基础设施容量、维护和运营产生巨大压力。1.2 海平面上升趋势明显全球气候变暖最直接的影响就是海平面上升。根据中国海洋局发布的《2014年中国海平面公报》显示，中国沿海海平面平均上升速率为3.0mm/年，高于全球平均水平；长三角地区海平面上升速度高于中国其他地区。中国社会科学院、中国气象局于2013年11月4日发布《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》显示，上海在1978年至2007年间海平面上升115mm，是华东沿海省市中海平面上升幅度最高的地区。华东师范大学陈吉余教授在相关研究中提出，在海平面上升和地面沉降的共同作用下，上海未来20年海平面将上升10—16cm，这将会带来更加频繁的海潮、内涝、海岸侵蚀、咸潮入侵、土壤盐渍化等一系列次生灾害，直接影响防汛墙等基础设施的设防级别，并对中国沿海核电站、港口等重大设施产生威胁。1.3 城市灾害种类更加多元随着深度全球化和持续的技术变革，未来上海将面临更加多元化的灾害种类（图1），主要来源于5个方面。一是因地理条件引发的传统自然灾害，上海地处沿江沿海地区，地质条件较差，海陆界面效应、热岛效应交互作用，在全球气候变化影响下，风灾、雨洪、震灾、地面沉降以及海平面上升引发的次生自然灾害仍然是影响上海未来城市安全的重要防御对象。二是随着城镇化进程加速，资源环境不断消耗，空气污染、能源危机等资源供给型灾害将对上海未来城市发展带来安全隐患。三是由于上海进入了城市发展转型、提质、增效的关键时期，20世纪80年代建设的大量建筑与基础设施都面临着老化，若不及时更新维修很容易引发其他事故灾害，如火灾、潜在城市环境灾害、通信工程灾害、地下空间与生命线工程灾害等。四是因全球联系不断增强，使得上海遭遇传染性疾病、恐怖袭击、社会分异等全球蔓延型灾害的几率提升。五是由于技术进步可能衍生新的技术风险，如通信信息灾害、网络犯罪、新技术事故等。同时随着未来人们对互联网、物联网技术的依赖越来越强，技术创新极有可能对城市的生产、生活方式带来颠覆性影响，因此技术衍生风险具有极强的不可预测性，城市安全要为这些暂时无法预知的其他城市风险留有弹性。1.4 特大城市敏感度提升上海是人口、经济、资源高度集聚的特大城市。根据上海2015年统计年鉴数据显示，在人口规模方面，上海2014年底人口总量达到2426万，人口密度约3826人/km2，是全国人口密度第二大城市（仅次于深圳）。一旦发生灾害，人口疏散难度增加，甚至可能因恐慌引发踩踏、骚乱等衍生灾害。在经济体量方面，上海2014年国民生产总值约23568亿元，地均生产总值约37173元/km2，在全国处于较高水平。在这种高密度下，上海的高敏感性和低适应性显得尤为突出，同等强度的城市灾害在特大城市的破坏力和影响力将远大于中小城市，其快速处理灾害并使其迅速恢复生产的适应能力也远小于中小城市。尽管未来将按照规模控制和功能疏解的总体导向引导城市发展，但在人口老龄化背景下，上海建设全球城市的目标使得城市规模和经济体量进一步提升的可能性极大，也更容易成为军事打击的目标。2 困境：综合防灾系统的3个不适应综上所述，上海未来的城市风险在灾害种类、发生频率、发生强度、影响范围等方面将发生变化，传统的综合防灾系统呈现出一定的不适应性。2.1 技术思路不适应传统总体规划的综合防灾系统中习惯于运用经验值或工程技术标准公式测算保障城市未来安全运行的基础设施需求，如现行上海市城市总体规划编制时，运用综合用水指标预测法、历年供水量增长趋势预测法等技术公式预图1上海未来可能面临的多元城市风险韧性城市|15性城市强调的是持续不断地适应、学习能力和创新性，具有和持续不断的调整能力紧密相关的动态系统属性。徐江等学者[4]提出，韧性城市所要解决的问题是社会生态系统在面对“不确定性扰动”时的适应能力，更加强调城市安全的系统性、长效性，也更加尊重城市系统的演变规律。Jha等学者[5]认为，韧性城市应当具备基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性4个特征，在多个纬度分散城市危机。尽管国内外学者对韧性城市概念的表述不尽相同，但是对于韧性城市应当具备动态学习能力、多维度分散外界扰动、动员社会力量参与等方面的特质具有较为普遍的共识[6-11]。本文所指的韧性城市是为了加强城市的自适应性，确保城市在遭受不确定或突发城市灾害时能够快速分散风险并恢复稳定的自动调整能力。3.2 上海建设韧性城市的总体思路据此，以“加强弹性适应能力，建设动态维护、多级网络、联合共治的韧性城市”为总体目标，从技术工程、空间防御、社会治理3个方面提出上海建设韧性城市的总体思路。一是通过构建能够与时俱进的防御体系预先布控城市防灾重点，动态评估未来1—2年内可能发生的重点城市灾害，加强部署重点防御，提升安全设施的投入产出效益，让城市在灾害中不断学习适应使其变得更强大，以此解决传统规划静态预测的时效性越来越短的问题。运用信息技术手段动态监测、定期评估、适时调整，确保城市防灾能够与城市风险发展趋势、日新月异的技术方法相适应。二是以城市灾害发生的地域性特征为切入点，构建多级网络风险分散体系。韧性城市倡导城市应当具有多功能性、冗余度和多尺度的网络连接性，其实质是强调当某个地域或系统受到强烈外界干扰时的多级网络风险分散。以恐怖袭击为例，第一层级的风险分散是城市的多功能性。过于集聚的城市功能（如金融中心、军事基地）使得该地区更加容易成为军事打击目标，且一旦遭受袭击，单一城市功能地区的内部资源调配能力远比多功能地区要弱（如在物测上海未来规划需水量，根据历史经验确定雨水系统管道设计的暴雨重现期标准等。这是一种基于静态预测结果制定未来发展规划的编制思路，这种编制模式的前提是提前预测到未来10—20年发展的多种可能性，并尽可能预先布置好多种防御措施，包括工程技术手段与综合管理手段。然而，随着持续的技术变革与创新，城市发展速度将变得越来越快，这种静态预测的时效性越来越短。尤其是在极端气候更加频繁的趋势下，原有雨洪、风灾等防御工程的设计标准与技术规范也将随着气候变化而不断更新修正，城市安全将更加倾向于动态维护的方式，通过持续跟踪、监测，甚至预测重点防御对象及高风险区，结合技术进步动态更新、优化防御措施。2.2 系统性思维不适应在传统的城市总体规划综合防灾中，多以系统为单位考虑城市安全。例如现行上海市城市总体规划中对于城市综合防灾的重点，主要包括给排水、电力、燃气、通信、邮政等市政基础设施系统规划及人防、抗震、防洪、消防、生命线系统等专项系统的防灾要求，事实上仍然停留在系统防御的层面。系统防御的优点在于各个系统条线的运营链条、技术标准、责任部门非常清晰，缺点是对于灾害的认知过于单一，忽视了灾害（尤其是重大灾害）爆发时的综合破坏力。历史经验证明，当城市发生某一种灾害，尤其是爆炸、地震、恐怖袭击等重大城市灾害的时候，往往会有多个系统同时受到影响，甚至陷入危机，失去维持正常工作的能力，这将极大地影响救援效率。尽管后来成立了应急管理机构，以期在防灾救灾的时候统筹协调各个系统提高救援效率，但仍然没有在根源上解决各系统之间密切配合快速响应的关键问题。因此，未来上海城市安全防御应更加注重综合性，从灾害对城市所造成的影响范围及特征出发，提出上海未来空间防御的策略与路径，以此弥补各系统各自为营、单一作战的短板。2.3 单向传导管控思维不适应城市规划作为一种行