低碳韧性城市

!#$!#%$8郑艳!文章编号!#$%&#’#’!%$%$$生态城市城市发展研究!卷!#$年$期&’()*+,-./012345!635$!#$##777低碳韧性城市,理念)途径与政策选择郑7艳#7王文军!7潘家华#7(#中国社会科学院城市发展与环境研究所,!中国科学院广州能源研究所)!摘要随着城市人口和财富集聚度的增加!中国许多城市面临着低碳发展与适应气候变化两大挑战低碳韧性城市是指在城市治理和规划设计中协同考虑温室气体减排和应对气候灾害风险的不同需要!采用适应性管理理念!实现生态完整性和可持续城市的目标低碳韧性城市需要转变传统的城市管理模式和治理理念!从目标#政策和手段等方面进行协同管理分析了低碳韧性城市的规划步骤#重点协同领域#协同措施!提出了建设低碳韧性城市的几点思路和实施建议!关键词低碳,韧性城市,气候变化,协同,治理!中图分类号?!%##777!文献标识码@基金项目,国家自然科学基金资助项目(编号*:%$$8)国家自然科学基金青年项目(编号*:#!$!$#)77!#!年中国城镇化率达到8#A一半以上的人口居住在城市地区未来中国的城市化和工业化还将处于持续快速提升时期#在人口增长和消费驱动下中国城市已成为能源消耗及碳排放的主要地区#与此同时近年来中国许多沿海和内陆城市纷纷遭遇了日益严重的极端天气B气候灾害暴露出应对气候风险的脆弱性#目前在国家节能减排和低碳发展政策目标的推动下建设低碳城市从理念到行动在中国已蔚然成风#然而与减排相比中国对城市适应气候变化的战略目标!行动计划和治理机制还缺乏有针对性的!可操作的政策规划#本文旨为城市决策管理者协同实现低碳发展和适应气候变化的目标提供一些思路和建议##7低碳韧性城市的概念及研究意义低碳韧性城市(C3DE)’(3*’01/4/0*,E/,F)的概念是在低碳城市和韧性城市的基础上提出的旨在应对气候变化的共同目标下协同考虑城市减缓温室气体排放!灵活应对气候灾害风险两大任务从而提升城市可持续发展能力#低碳城市(C3DE)’(3*E/,F)是指以减少化石能源排放为目的的城市建设理念通过对能源生产!分配和利用方式的变革使城市生活和运行摆脱对化石能源的依赖从而实现温室气体减排的目标(潘家华庄贵阳等!#!)1#2,韧性城市或适应型城市(G01/4/0*,E/,F)则是关注城市如何通过灾害管理和科学规划以适应未来不确定的气候变化风险(郑艳!#!))1!2#低碳城市和韧性城市在实践层面各自具有不同的具体目标!实施途径和政策甚至在设计理念!组织机制!技术和实施手段上也有较大差别#其共性在于都是为了实现社会-经济-生态可持续发展的城市治理目标是生态城市和可持续城市在政策设计和实践操作上的不同表现#低碳适应型城市有两个层面的内涵一是以生态可持续性为目标,二是以适应性规划为实施途径#低碳适应型城市理念要求在城市发展规划中协同考虑城市面临的各种复杂问题和不同利益主体的需求在规划理念上侧重于以人为本注重城市社会!经济和生态层面的可持续性,在规划目标上侧重于增强城市适应气候变化的能力减小气候灾害导致的风险而非以减小温室气体排放作为首要任务和目标#在规划手段上需要从管理!技术和研究层面加强各部门和领域的整合体现灵活性和适应性的规划和治理特色#低碳适应型城市的政策规划设计是一种典型的多目标决策过程需要城市管理者采用适应性管理理念改进城市治理方式#适应性管理(@.)H,/I0J)*)K0L0*,)是面对各种不确定性而采取的一种灵活的决策机制其认识论的基础是人类-生态系统的复杂性和不确定性#以适应性管理为核心理念!#$!#%$8郑艳生态城市郑7艳等&低碳韧性城市%理念#途径与政策选择#!777城市发展研究!卷!#$年$期&’()*+,-./012345!635$!#$实施政策规划(@.)H,/I0H4)**/*K)有几个要点*!利益相关方的参与,明确的目标和共识,#强调政策的可变性和灵活性,$注重监测与评估过程对于政策改进的重要性,%在实践中积极主动的学习能力等(M/44/)L1!##,@440*0,)4!##)1$21;2#应对气候变化的政策实践就是一个反复学习!不断提高适应能力的适应性管理过程(NOPP!#!)182#!7减排与适应气候变化的协同效应,研究综述77对于广大发展中国家来说减缓全球气候变化是一项长期!艰巨的挑战而适应气候变化则是一项现实!紧迫的任务#减缓和适应的协同就是要寻求减缓和适应之间的$双赢%方案开发既能控制温室气体排放又有利于适应气候变化的政策措施#城市作为地方层面的治理主体既是国家层面减排目标和行动的执行者又是气候变化风险及影响的承受对象因此具有开展减排和适应协同治理的有利条件#!#7协同效应及其辨识协同效应是指系统内部各子系统之间在同一目标下相互协调配合产生#Q#R!的效应#联合国气候变化专门委员会(NOPP)在评估报告中专门讨论了减缓与适应行动的协同问题(NOPP!:)12#减缓和适应活动相互影响分为几种情况*减缓对适应的影响,适应对减缓的影响,减缓和适应互不影响,减缓和适应交互影响如图#所示(庄贵阳陈迎!)1:2#这些不同的影响关系可以归结为强协同效应!弱协同效应通过对各部门分散实施的减缓B适应行动进行有意识的管理能够产生双赢效应称之为气候行动的协同管理(王文军!赵黛青!##,王文军!郑艳!##)1921%2#&’D/*ST3’.)*(!9)以英国的农业!生态保护和水资源政策为例从$自上而下%和$自下而上%两种规划路径入手评估了现有的适应政策在决策和实施过程中的跨部门协同治理问题指出某些政策产生负面的协同作用但是也有一些政策产生了积极的协同效应1#2#王文军!郑艳(!##)1%2以中国广东省节能减排的低碳发展实践为例探讨了实施减缓与适应协同管理的几种具体途径#!!7协同管理减缓与适应的协同实际上是一种双赢决策在图#7适应与减缓活动的相互关系进行适应与减缓协同行动前必须解决两个问题*第一确定协同行动发生的领域,第二在已经确定的协同领域中对每个协同行动进行成本效益分析比较协同行动的成本收益与单独行动的成本收益大小选择协同行动方案论证经济可行性#实际上由于适应和减排涉及不同的时间和空间尺度实施的部门和领域不同影响对象及其成本和效益都不同加之决策的科学基础!治理能力!技术条件等诸多复杂因素很难确定减缓和适应行动的最优协同点可行方案是根据不同的气候情景设计不同的政策组合或者找到能够促进发展目标!降低成本或更有效利用资源的协同行动范围(M/4()*U1!:,V40/*0,)4!8)1##21#!2例如建造海岸带防护林相比建造防波堤坝能够发挥更多的协同效益和更少的成本#此外减缓和适应协同行动的效果也取决于协同管理能力因而对于治理能力提出了更高要求(庄贵阳陈迎!)1:2#目前国内外对减缓和适应活动虽然有一些初步考虑和举措但是在规划和政策设计中有意识开展的协同管理案例较少以自发和零散活动为主#例如英国的一项地区发展计划对减缓和适应行动的协同管理进行了尝试,玻利维亚的国家公园项目通过建设观赏林取得了三重政策目标*捕获PW!!保护生态系统的多样性促进了地区经济的可持续发展,越南开展了一项研究旨在将减缓和适应纳入可持续发展政策提出了有助于减少温室气体排放!适应和可持续发展的几项协同政策包括*稻田管理!森林保护!森林抚育及再造林!发展小水电及太阳能等(X)*K0,)4!$)1#$2#减缓行动$自上而下%的政策路径与适应$自下而上%的行动特点决定了协同行动不可能自动发生只有通过制度设计才能实现#成功的协同战略并非在减排和适应行动之间进行简单的权衡取舍而是需要因地制宜!发!#$!#%$8郑艳郑7艳等&低碳韧性城市%理念#途径与政策选择生态城市城市发展研究!卷!#$年$期&’()*+,-./012345!635$!#$#$777挥地方决策者的领导力明确优先议题进行综合规划从而将适应和减排战略纳入总体发展目标(C)-UU3*0*0,)4!%)1#;2#$7低碳韧性城市的协同管理及政策选择$#7协同管理的主要内容国家应对气候变化方案指出与减缓气候变化相比适应是更加迫切的任务#对于发展中国家的城市而言尤其需要界定这两大目标的优先性问题#我们认为低碳韧性城市的首要目标是确保城市能够应对未来气候变化风险确保城市安全运行和可持续发展在此基础上因地制宜!量力而行开展自愿性减排#城市开展低碳与适应的协同管理有以下三个方面的内涵*$##7目标协同*低碳韧性城市的政策设计应该促进应对气候变化的能力建设有助于建立可持续的生态型城市促进社会公平发展#应对气候变化是共识性目标但是在具体领域及目标上会有差异#例如减排与适应的具体目标不同一为减缓温室气体排放一为减少气候变化风险#适应必须依赖于有效的减缓行动才能减小未来气候变化的风险及应对成本#不同领域的协同目标也可以有所侧重比如建筑和交通领域以减缓为主兼顾防灾减灾!减缓热岛效应等适应目标#不同城市功能区也可以有不同侧重点的目标如城市中心区减缓与适应并重生态涵养区以适应为主兼顾减缓园区以减缓为主兼顾适应#$#!7政策协同*某些政策技术既是适应对策也是减缓技术需要积极加以利用如可再生能源!节能建筑!森林保护!土地利用规划!流域管理等等#协同政策必须科学有效在政策设计中确保目标一致性避免顾此失彼不同部门的政策设计需要有衔接避免相互矛盾同时将适应政策!减排政策与城市规划和可持续发展协同考虑必要的时候通过机制设计予以保障(+D)’,SG)01!:)1#82#$#$7手段协同*推动相关部门参与主体的协同治理一方面体现在决策过程!科学评估!监督及评估体系等治理过程中,另一方面体现在资金!财政税收!科普宣传!科学研究等保障机制方面协同考虑适应和减排需求#例如设计生态环境!减排!适应!社会发展等多方面目标的综合考核体系兼顾生态城市!低碳城市!韧性城市等不同侧重点#$!7发挥协同效应的主要途径根据文献和调研我们认为城市开展减排和适应协同管理的重点领域主要包括以下方面*城市生态系统!城市建筑领域!城市能源电力!城市公共交通体系!城市水资源管理及流域管理!土地利用和城市规划等#城市热岛效应加剧高温热浪台风和暴雨常常导致城市水灾以减缓热岛效应和应对城市水灾作为适应目标可以考虑在不同领域采用多样化的协同管理措施(表#)*表#7不同领域的协同管理措施重点领域B适应措施减缓热岛效应应对城市水灾城市生态系统沿海防护林城市湿地城市森林水源涵养林碳汇林等沿海防护林城市湿地城市森林水源涵养林道路绿化带等水资源和流域管理引水工程城市水道中水回用及雨洪利用技术阶梯水价机制等城市水道城市地下排水管网改造城市水系自然改造水库调蓄农田水利设施小流域治理泄洪及蓄洪工程等能源电力社区屋顶太阳能利用能效及节能技术风电!潮汐!地热!垃圾发电等可再生能源发电技术电力需求侧管理智能电网技术等可再生能源发电技术电网和电器防雷电!防漏电技术公共交通道路立体绿化公共交通(城市快速公交太阳能汽车免费自行车)等提升城市交通总和管理能力(公路!铁路!航空的接驳能力)建筑及人居环境建筑节能改造可再生能源建筑应用技术屋顶绿化绿色低碳社区立体绿化屋顶绿化透水砖社区雨洪利用及储水技术集雨型绿地等城市规划土地利用人口政策产业布局编制低碳城市规划低碳韧性城市考核目标(如城市中心区绿地覆盖率)等编制城市气候变化规划低碳韧性城市考核目标(如城市中心区绿地覆盖率城市防洪排涝设计标准灾害损失占YXO比重)等!#$!#%$8郑艳生态城市郑7艳等&低碳韧性城市%理念#途径与政策选择#;777城市发展研究!卷!#$年$期&’()*+,-./012345!635$!#$;7建设低碳韧性城市的思路和途径中国城镇化发展的思路是积极发挥区域中心型城市的集聚效应带动地区社会经济发展#这使得许多大城市(尤其是北京!上海!广州等特大型的区域经济中心城市)承担着减排!就业!经济增长!环境治理多重压力#与此同时在气候变化背景下极端气候事件给城市带来的气候风险与脆弱性也日益凸显#因此以城市为切入点开展低碳韧性城市的示范和试点有助于从理念到行动推动减缓和适应的整合