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1第八章政府会计基础【重难点提示】（一）掌握政府会计信息的质量要求（二）掌握政府财务会计的要素（三）掌握政府预算会计的要素（四）掌握事业单位资产和负债的核算（五）掌握事业单位收入和支出的核算（六）掌握事业单位净资产的核算（七）了解事业单位财务报表的编制（八）熟悉事业单位会计的特点第一节政府会计基本准则一、政府会计概述（一）政府会计改革的背景和目标政府会计是会计体系的重要分支，它是运用会计专门方法对政府及其组成主体（包括政府所属的行政事业单位等）的财务状况、运行情况（含运行成本，下同）、现金流量、预算执行等情况进行全面核算、监督和报告。我国目前的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，包括财政总决算和部门决算，主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化2的要求。因此，必须推进政府会计改革，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。（二）政府会计改革的基本原则1.立足中国国情，借鉴国际经验2.坚持继承发展，注重改革创新3.坚持公开透明。便于社会监督4.做好总体规划，稳妥有序推进（三）政府会计改革的任务1.建立健全政府会计核算体系（前提和基础）推进财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，在完善预算会计功能的基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府财务报告核算基础。2.建立健全政府财务报告体系（关键）政府财务报告主要包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。政府部门编制部门财务报告，反映本部门的财务状况和运行情况；财政部门编制政府综合财务报告，反映政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。3.建立健全政府财务报告审计和公开机制（保障）政府综合财务报告和部门财务报告按规定接受审计。4.建立健全政府财务报告分析应用体系（目的）以政府财务报告反映的信息为基础，采用科学方法，系统分析政府的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平。这四项改革任务相辅相成。建立健全政府会计核算体系是前提和基础，在会计核算环节引入权责发生制，完善政府财务会计功能，为政府财务报告编制提供坚实的数据支撑；建立健全政府财务报告体系是关键，各级政府和部门需要编制资产负债表、收入费用表等财务报表，分别反映一级政府整体财务状况及各部门的财务状况；财务报告审计和公开机制是保障，政府综合财务报告和部门财务报告编制后，都要按规定接受审计，审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开，以保证财务信息的真实可靠、公开透明；加强政府财务报告分析应用是目的，以政府财务报告反映的信息为基础，系统分析政府的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平，促进政府预算、资产、负债和绩效管理加强（四）政府会计标准体系政府会计标准体系由政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度等组成。1．政府会计基本准则政府会计基本准则用于规范政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量要求、政府会计核算基础，以及政府会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项。32015年10月，财政部印发了《政府会计准则——基本准则》（以下简称《基本准则》），自2017年1月1日起施行。2．政府会计具体准则及应用指南2016年以来，财政部相继出台了存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资等6项政府会计具体准则和固定资产准则应用指南。3．政府会计制度政府会计制度依据基本准则制定，主要规定政府会计科目及账务处理、报表体系及编制说明等，与政府会计具体准则及应用指南相互协调、相互补充。《改革方案》指出，政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。预算会计科目应准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息；财务会计科目应全面准确反映政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。条件件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。二、政府会计基本准则（一）政府会计主体《基本准则》适用于各级政府、各部门、各单位（即政府会计主体）。各级政府指各级政府财政部门，具体负责财政总（预算）会计的核算。各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。需要说明的是，军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用《基本准则》。1．关于军队军队属于部门预算范围，但《会计法》第8条已明确军队适用会计制度的具体办法由中国人民解放军总后勤部根据会计法和国家统一的会计制度制定，报国务院财政部门备案。因此，《基本准则》没有将军队纳入适用范围。2．关于纳入企业财务管理体系的单位目前，实务中有纳入企业财务管理体系的事业单位，虽然在核定其单位性质时确定为事业单位，属于部门预算范围，但这些单位的业务活动以生产经营为主，资金运动方式与企业相似，因此，应执行企业会计准则或小企业会计准则。3．执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体在我国，社会团体的管理体制和性质比较复杂，符合《民间非营利组织会计制度》所规定的“民间非营利组织特征”的社会团体应执行《民间非营利组织会计制度》，不适用于本准则。（二）政府会计核算体系及目标1.“双功能”政府会计由预算会计和财务会计构成。2.“双基础”预算会计实行收付实现制;财务会计实行权责发生制。4所谓收付实现制，是指以现金的实际收付为标志来确定本期收入和支出的会计核算基础。凡在当期实际收到的现金收入和支出，均应作为当期的收入和支出；凡是不属于当期的现金收入和支出，均不应当作为当期的收入和支出。所谓权责发生制，是指以取得收取款项的权利或支付款项的义务为标志来确定本期收入和费用的会计核算基础。凡是当期已经实现的收入和已经发生的或应当负担的费用，不论款项是否收付，都应当作为当期的收入和费用；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已在当期收付，也不应当作为当期的收入和费用。3.“双报告”政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。政府财务报告的编制主要以权责发生制为础，以财务会计核算生成的数据为准（三）政府会计核算一般要求1.政府会计主体应当对其自身发生的经济业务或者事项进行会计核算。2.政府会计核算应当以政府会计主体持续运行为前提。3.政府会计核算应当划分会计期间，分期结算账目，按规定编制决算报告和财务报告。会计期间至少分为年度和月度。会计年度、月度等会计期间的起讫日期采用公历日期。4.政府会计核算应当以人民币作为记账本位币。发生外币业务时，应当将有关外币金额折算为人民币金额计量，同时登记外币金额。5.政府会计核算应当采用借贷记账法记账。（四）政府会计信息质量要求：1、可靠性2、全面性政府会计主体应当将发生的各项经济业务或者事项统一纳入会计核算，确保会计信息能够全面反映政府会计主体预算执行情况和财务状况、运行情况、现金流量等。例如，全面性要求，单位会计核算的资产不仅要包括单位占有、使用的资产，还要包括受托管理的资产，以及负责经管责任的公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等。3、相关性4、及时性5、可比性6、可理解性7、实质重于形式（五）政府财务会计要素政府财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用。1.资产（1）资产的定义5资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。（2）资产类别政府会计主体的资产按照流动性，分为流动资产和非流动资产。流动资产是指预计在1年内（含1年）耗用或者可以变现的资产，包括货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等。非流动资产是指流动资产以外的资产，包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资、公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等。（3）资产的确认条件（同时满足）一是与该经济资源相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；二是是该经济资源的成本或者价值能够可靠地计量。（4）资产的计量属性政府资产的计量属性主要包括历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额。无法采用历史成本、重置成本、现值和公允价值计量属性的，采用名义金额（即人民币1元）计量。政府会计主体在对资产进行计量时，一般应当采用历史成本。采用重置成本、现值、公允价值计量的，应当保证所确定的资产金额能够持续、可靠计量。2.负债（1）负债的定义负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。（2）负债的分类政府会计主体的负债按照流动性，分为流动负债和非流动负债。（3）负债的计量属性政府负债的计量属性主要包括历史成本、现值和公允价值。3.净资产净资产是指政府会计主体资产扣除负债后的净额，其金额取决于资产和负债的计量。4.收入（1）收入的定义收入是指报告期内导致政府会计主体净资产增加的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流入。（2）收入的确认条件（同时满足）一是与收入相关的含有服务潜力或者经济利益的经济资源很可能流入政府会计主体；二是含有服务潜力或者经济利益的经济资源流入会导致政府会计主体资产增加或者负债减少；6三是流入金额能够可靠地计量。5.费用（1）费用的定义费用是指报告期内导致政府会计主体净资产减少的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流出。（2）费用的确认条件（同时满足）一是与费用相关的含有服务潜力或者经济羽益的经济资源很可能流出政府会计主体；二是含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出会导致政府会计主体资产减少或者负债增加；三是流出金额能够可靠地计量。（六）政府预算会计要素政府预算会计要素包括预算收入、预算支出与预算结余。1.预算收入是指政府会计主体在预算年度内依法取得的并纳入预算管理的现金流入。预算收入一般在实际收到时予以确认，以实际收到的金额计量。2.预算支出是指政府会计主体在预算年度内依法发生并纳入预算管理的现金流出。预算支出一般在实际支付时予以确认，以实际支付的金额计量。3.预算结余是指政府会计主体预算年度内预算收入扣除预算支出后的资金余额，以及历年滚存的资金余额。预算结余包括结余资金和结转资金。结余资金是指年度预算执行终了，预算收入实际完成数扣除预算支出和结转资金后剩余的资金。结转资金是指预算安排项目的支出年终尚未执行完毕或者因故未执行，且下年需要按原用途继续使用的资金。（七）政府财务报告1.政府财务报告的构成和内容政府财务报告是反映政府会计主体某一特定日期的财务状况和某一会计期间的运行情况和现金流量等信息的文件。（1）从内容上讲，政府财务报告应当包括财务报表和其他应当在财务报告中披露的相关信息和资料。财务报表是对政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等信息的结构性表述。财务报表包括会计报表和附注。会计报表至少应当包括资产负债表、收入费用表和现金流量表。（2）从编制主体讲，政府财务报告主要包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。政府部门编制部门财务报告，反映本部门的财务状况和运行情况；财政部门编制政府综合财务报告，反映政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。2.政府财务报告编报7（1）政府部门财务报告编报①清查核实资产负债。②编制政府部门财务报告。③开展政府部门财务报告审计。④报送并公开政府部门财务报告。⑤加强部门财务分析。（2）政府综合财务报告编报①清查核实财政直接管理的资产负债。②编制政府综合财务报告。③开展政府综合财务报告审计。④报送并公开政府综合财务报告。⑤应用政府综合财务报告信息。（八）政府决算报告政府决算报告是综合反映