我国政府信息公开制度新发展

我国政府信息公开制度新发展——《政府信息公开条例》实施一周年述评周汉华中国社科院法学研究所研究员引言•2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过《政府信息公开条例》（以下简称为“《条例》”），自2008年5月1日起施行，即将届满一年。•《条例》实施一年，成绩有目共睹，应予充分肯定；挑战同样巨大，应保持清醒认识。•面对未来，《条例》实施需要新动力，迈上新台阶。一、主要成绩•首先，各级行政机关普遍集中主动公开了相当数量的政府信息，实现了政府信息从不公开向公开的质的转变。同时，围绕主动公开，各级行政机关相应的制度建设也取得了从无到有的实质性进步，改变了许多传统的行政管理方法和习惯。一、主要成绩•其次，从一些地方反映的实践情况来看，应该说依申请公开也迈出了可喜的步伐，不论是申请的数量还是答复或者最终公开的比例，都还是比较令人满意的。一、主要成绩•再次，许多行政机关都自觉地将政府门户网站作为信息公开的第一平台，普遍设立信息公开网上专栏，实现了信息公开与电子政务的结合，为公众获取政府信息提供了方便，也促进了电子政务的发展。一、主要成绩•最后，各级行政机关从制度建设、宣传培训、基础设施准备、服务咨询等各方面都做了大量的工作，保证了整个制度的如期启动和平稳运行。二、存在的问题•第一、发展不平衡的现象比较突出。发展不平衡体现在众多方面，例如，就主动公开与依申请公开的关系而言，前者成效更明显；就政府信息发布的保密审查机制和信息发布的协调机制而言，前者进展更快。发展不平衡最为典型的体现在不同地区之间，不论是从地方信息公开规定的制定（修改）来看，还是从信息公开行政复议、行政诉讼案件的数量来看，或者是从信息公开工作年度报告的公布情况来看，不同地区之间都已出现明显的差距，类似上海这样各方面的工作都做得比较好的地方仍然是少数。二、存在的问题•第二、不论是主动公开还是依申请公开，结果都还不是非常理想。就主动公开而言，实践中尽管取得了明显的进展，但一些行政机关主动公开的信息数量仍然偏少，停留在公开办事制度与程序上，既难以满足群众对于政府信息的需要，也达不到温家宝总理提出的“凡涉及群众利益和公共政策的事项，都要及时向群众公开”的要求。就依申请公开而言，尽管实践中迈出了可喜的步伐，申请数量在逐步增加，但仍然普遍存在申请数量少，救济渠道使用少，群众对于《条例》不了解、不愿用、不好用、不敢用等现象，制度有闲置风险。二、存在的问题•第三、各地年度报告中基础数据的统一性、客观性、可靠性还需要进一步提高。政府信息公开对政府信息资源管理能力的要求是非常全面的，政府信息必须准确、及时、完整，不同地方的数据必须标准统一。然而，对比各地已经公布的数据，不论是主动公开信息的数量还是依申请公开的申请量或者是答复信息不存在的比例，都存在比较大的口径差别，难以找到合理的解释。如果这些基础信息不准确，必然会影响信息公开的实际效果和制度的权威性。二、存在的问题•第四、政府信息公开所需要的一些配套制度尚不到位。一是《条例》实施细则或者解释缺乏，导致在一些问题上各行政机关自行掌握标准。二是《条例》规定的一些工作层面上的配套制度迟迟不能到位，影响《条例》的实施效果。三是体制改革的不同步，有时会造成信息公开制度孤军奋战的局面，实施面临来自不同方面的阻力。三、理论分析与未来展望•1.问题症结–如果从理论层面深入分析，可以发现上述种种问题的根源其实在于没有处理好《条例》实施的政府推动与法治推动两种方式的衔接和过渡。也就是说，尽管《条例》确立的是一项现代法律制度，为法治发挥作用奠定了基础，但其实施仍然还没有走出传统的政府推动模式，存在重制度建设，轻制度应用的问题。三、理论分析与未来展望•2.理论分析–政府推动与法治推动是制度演进的两种重要形式，它们之间的根本区别并不在于是否存在法律规则，而在于法治是一种生活方式，是千千万万人的实践体验。就推动形态与推动方向而言，政府推动由上而下、由内而外，供给驱动，推动主体是政府机关，国家权力居于中心地位；法治推动由下而上、由外而内，需求驱动，推动主体是广大民众，公民权利居于中心地位。三、理论分析与未来展望–市场经济完善国家普遍以法治推动为主，尽管特定领域的政府推动也非常有效；非市场经济国家基本依赖政府推动，法治作用会随市场化进程的扩散而同步增强。三、理论分析与未来展望–对于从计划经济向市场经济转轨的转型国家而言，法治作用有两种形态。法治的建立首先需要借助政府的力量，启动整个市场化改革的进程，待市场体系基本得以确立以后，实现由政府推动向法治推动的根本范式转变，因此，整个转轨过程中政府推动是基本的作用形态，以制度建设带制度应用，也就是通常所说的变法过程。–同时，由于法治本身对于市场体系的建立具有强大的反作用力，在转轨过程中，需要抓住机会，及时转变或调整政府职能，放松政府控制，不断加强法治调控的范围与作用的力度，逐步树立法治权威，因此，法治在转轨过程中始终可以在某些局部率先发挥决定性的作用，以制度应用促制度建设，也就是通常所说的自发过程。三、理论分析与未来展望–借助上述逻辑，《条例》实施目前仍然基本处于政府推动的供给主导模式之中，重在制度建设，法治推动还难以发挥根本性的作用，公众还不能充分利用制度建设带来的好处。一方面，各级行政机关确实非常重视《条例》的实施，并投入了大量的资源建立制度，但是，公众应用这些制度还面临各种实际困难，有些政府官员还不适应公众提出信息公开申请，甚至会阻扰公众行使知情权，由此导致制度建设与制度应用脱节。三、理论分析与未来展望–同时，在政府推动模式之下，许多行政机关习惯将政府信息公开当做一项重要行政任务来抓，无非是以领导重视、开会、发文、建立机构等传统方式落实，并不太关注公众是否能够应用制度，由此会进一步加剧重制度建设、轻制度应用的格局，甚至无法避免以会议贯彻会议，以文件传达文件等常见结局。–这种推动模式最终必然会陷入两难：如果领导注意力发生转移（不再重视），制度建设可能会忽然失去动力，使整个制度陷入无人问津的边缘化状态；如果领导反复强调抓落实（过于重视），会进一步强化重制度建设、轻制度应用的格局，造成更加严重的制度闲置和浪费。三、理论分析与未来展望•3.未来展望–为避免出现上述两难，有必要在政府前期大力推动《条例》实施的基础上，自下而上引入新动力，以公众的需求和制度应用为中心，更大程度发挥法治的推动作用，实现信息公开领域政府推动与法治推动相互促进，并逐步向法治推动为主的范式变革。三、理论分析与未来展望•4.具体政策建议–《条例》的实施需要更加重视、回应公众的需求和需要，以人民利益为最大考量，实现从制度建设向制度应用的跨越；–需要在继续做好自上而下主动公开工作的基础上，下大力气拓宽、完善依申请公开的渠道，容忍、引导、鼓励公众运用《条例》，在应用中不断帮助政府完善制度；–需要在继续发挥各级行政机关作用的基础上，更加充分发挥法院行政审判、人大监督、媒体监督、社会监督的作用，调动社会各个方面的积极性和参与热情。结语•只有通过范式转变，让制度充分用起来而不仅仅只是建起来，才能实现《条例》的初衷，赋予制度以生命和活力，并进而让政府信息公开的阳光普照每一个角落，温暖每一个心灵。•《条例》实施面临的深层问题，其实也是我国法治建设面临的普遍问题。总结《条例》实施的经验，对我国法治现代化有重要的借鉴意义。•谢谢•[e-mail]