韩国的人口老龄化与社会养老政策

韩国的人口老龄化与社会养老政策世界地理研究2017年4期詹军乔钰涵摘要：韩国的人口老龄化始于2000年，随着社会的发展，人口增长开始减缓，甚至出现负增长的现象，人均寿命越来越长，人口结构中老年人口的比重不断提高，退休后继续生活的时期不断被拉长，越来越多的人意识到老龄化给社会保障的设计和改革所带来的影响。经过多年探索，若干新的方案被提出并对相关政策领域进行了重大的改革。伴随着社会政策更加普及化，人口老龄化促使针对老年人人口的社会福利措施相应地扩展，包括老年人收入保障、医疗保障、居住保障、业余生活保障等方面都有重大发展。韩国社会养老制度在覆盖人群、服务内容与设施、筹资和给付等方面已经逐渐定型并形成自身特色。韩国的社会养老保障制度在亚洲具有典型代表性，其成功做法是大家关注的焦点。关键词：韩国；人口老龄化；社会养老政策中图分类号：C92文献标识码：A韩国是与21世纪同步进入到老龄化社会的，并且老龄化的发展具有速度快和增幅大的特点。1960年韩国65岁以上老年人口数量仅为726，450人，经过50余年的发展，2015年韩国65岁以上老年人人数达到6，653，943人，是1960年的9倍多，老龄化发展速度远高于OECD国家的平均水平。在韩国的老龄化程度不断加深的情况之下，老年人的生活问题对经济和社会发展提出极为严重的挑战。政府制订了《国民年金法》、《老年人福祉法》、《国民健康保险法》、《老年人长期护理保险法》等各种法律法规应对老龄社会。总体来说，韩国人口老龄化出现在人均GDP为1万～2万美元的背景下，属于“先富后老”的类型，虽然在应对老龄化问题的物质条件方面有一定基础，但仍面临不小压力。根据中国国家统计局2011年4月发表的《第六次全国人口普查主要数据公报》数据显示，截止到2010年11月1日，我国65岁以上老年人口数量为1.19亿人，占总人口的8.87%，说明我国已经进入老龄化社会。与韩国不同的是，我国人口老龄化是在人均GDP尚未达到1万美元的情况下发生的，属于“未富先老”的类型。因此，在社会物质财富积累、社会养老服务体系建设等方面远远没有做好准备。中韩两国同为东亚国家，在历史、社会和文化等方面非常相似，研究考察韩国社会养老政策的戰略思路及其具体做法，对于建立和完善我国社会养老保障制度具有启示作用。在上述背景之下，已经有一部分学者针对韩国社会老龄化发展状况与社会养老保障制度进行了有价值的研究。主要包括韩国人口老龄化特点及应对措施研究[1]、中日韩三国人口老龄化比较研究[2]、韩国医疗保障制度的研究[3]、韩国老年人长期护理保险制度研究[4-5]、韩国老年人收入保障研究[6]、韩国老龄产业发展研究[7-8]、韩国老年人福利政策研究[9-10]、韩国养老保险制度研究[11]。可见，学者们关于韩国社会养老保障体系的研究，已经取得了较为丰硕的成果。但是缺乏从收入保障、医疗与长期护理服务保障、居住保障、业余生活保障等方面综合考察韩国社会养老服务体系的研究。鉴于此，本文以描述韩国人口老龄化的主要特征开始，进而回顾主要社会养老政策领域近期的发展，包括收入保障政策、医疗保障政策、居住保障政策和业余生活保障政策等，最后借鉴邻国韩国的经验，提出其对于我国建立应对少子老龄化的社会养老保障政策的启示和借鉴。1韩国的人口老龄化和老年人状况1.1韩国人口老龄化的趋势老龄化是全世界社会福利体系都必须面对的一个问题，世界银行甚至将老龄化称为危机[12]。根据联合国确定的评价指标，2000年，韩国65岁以上老龄人口占总人口的比例达到7.2%，已经入老龄社会。到2018年，65岁以上老龄人口比重将达到14%，进入到高龄社会。到2026年，老龄人口超过20%[13]，进入超高龄社会，平均5人就有1位老人。与法国、瑞典、美国等发达国家人口老龄化长期而缓慢的过程相比，韩国人口老龄化的速度是前所未有的。举例来说，老年人口比例由7%上升至14%的时间，法国约为115年、瑞典约为85年、美国约为71年，而韩国只用了18年。韩国人口的快速老龄化主要是由于平均寿命的延长和生育率的急速下降导致的。在平均寿命方面，由2000年的76岁，至2010年提高到80.8岁，到2060年将达到88.6岁（图1）。1962年开始实施的计划生育政策，尤其是韩国人口在1983年达到4000万时，所引发的全国性反对人口激增运动，促使韩国政府制定了各种控制人口增长的政策措施[14]，导致生育率从1981年的2.57减少为1985年的1.66，到1990年减少到1.57的水平。20世纪90年代后期以来，总和生育率的减小是由于初婚年龄上升和不婚率增加所引起的。韩国生育率在2005年降低到历史最低水平，仅为1.08，为了促进生育率的提高，韩国在2005年成立了低生育与人口老龄化政策委员会，致力于减轻生育和照料孩子的负担。统计显示，虽然韩国的生育率由2005年的1.08增加为2010年的1.23，但是仍然远远低于更替水平。1.2韩国老年人的生活状况韩国老年人口的快速增加已经引起了韩国政府的关注。自20世纪90年代开始，已经针对老年人的生活状况进行了几次大规模的调查。韩国保健福祉部发布的一系列《韩国老年人实际状况调查》提供了了解韩国老年人相关状况的重要信息。1.2.1韩国老年人的居住方式20世纪90年代以来，韩国65岁以上老年人居住方式也发生了很大变化，与成年子女在一起生活的老年人比例急剧下降，同时，老年夫妻共住和单身老年人独住现象呈大幅度上升趋势（表1）。与独居老年人和夫妻同住的老年人相比，与子女同住的老年人是更有可能获得来自家庭的经济支持与照顾的。因此，与子女同住老年人的比例下降，代表传统的照顾老年人的家庭功能正在逐渐弱化。1.2.2老年人工作与就业状况劳动市场参与在社会上扮演者相当重要的角色，对老年人而言，除可以提供生活所需的收入，也有助于延长他们对社会生活的积极态度并降低社会排斥。据统计，韩国65岁以上老年人口的就业率是相对稳定的，2000年为29.4%，2014年提高到31.3%。2014年男性的雇佣率为42.1%，女性的雇佣比率为23.5%，分别比2000年提高1.8%和0.8%。由于韩国属于东方儒教文化圈，女性老年人从事经济活动的比例要远远低于男性老年人。1.3韩国老年人的健康状况根据韩国统计厅的《2014年高龄者统计》，65岁以上男性中的27.8%，女性中的16.0%认为自己的健康状况是好的。相反，认为自己健康状况是不好的比例，男性、女性分别达到38.5%和54.4%。根据年龄段分类，80岁以上老年人的身体健康状况最差，70岁～79岁次之，最好的是65歲～69年龄段。2014年韩国65岁以上老年人中进行定期身体检查的老年人比例为76.4%，比2008年增加了16.6%，说明老年人越来越重视健康管理。社会进步所引起的健康干预水平的提高以及医疗技术越来越广泛的应用，使得很多疾病在可治疗的范围之内。然而，许多有关老年人疾病的研究都表明，慢性疾病成为老年人生活中需要面对的主要疾病。在韩国，诸如心脏病、癌症以及糖尿病一类的慢性病已经成为老年人发病和死亡的主要原因。这些患有慢性病的老年人需要长期集中护理。此外，由于预期寿命的延长，还有可能会导致患有痴呆和在日常生活活动（ADL）和功能性日常生活活动（IADL）之中需要帮助的老年人数量的增加。因此，老年人的医疗保障制度和长期护理保障制度是韩国老年人社会福利制度的重要组成部分。2主要政策领域的发展2.1收入保障政策韩国的老年收入保障体系于20世纪60年代开始建立，老年人的收入主要来自于公共年金带来的收入保障。韩国公共年金由公务员年金和国民年金两个主要支柱构成。公务员年金由针对三个特定职业群体的公务员年金、军人年金和私立学校教职员年金组成。政府通过建立《公务员年金法》首先在1960年对政府雇员实施公共年金制度。又通过《军人年金法》、《私立学校教职员年金法》等立法在1963年和1974年分别增加了军人和私立学校教师为保障对象[15]。《国民年金法》则覆盖了剩余的人群。该法于1988年开始实施，自2008年起开始支付全额津贴。为了普及年金和完善相关法律政策，1999年韩国进行了一次重大改革，使得国民年金的覆盖范围扩大至包含城市自雇者以及少于5个雇员的小企业的雇员和雇主[16]。韩国自从1999年普及国民年金以来，公共年金加入者数量大幅度提高，到2014年末已经达到2112.5万人，是2002年的将近1.3倍；其中65岁以上给付者数量达到253.1万人，是2002年的将近6.7倍（表2），这主要是公共的老年经济保障体系从20世纪60年代开始逐步扩展所致。除了公共年金以外，韩国老年收入保障制度最重要的发展是从20世纪90年代开始实施了一系列老年人津贴与年金制度，主要包括1991年开始实施的老龄津贴制度，1998年的敬老年金制度，2008年和2015年的基础老龄年金制度。韩国1989年修改后的《老年人福祉法》规定，国家和地方自治团体可以向65岁以上老年人支付老龄津贴。根据此法律，韩国从1991年开始向《国民基础生活法》规定的生活水平处于最低生活费以下水平人口中的70岁以上老年人每月发放1万韩元的津贴[6]。由于此制度适用面窄，且支援额度较小，因此老龄津贴制度随着敬老年金制度的引入而被废除。敬老年金制度是根据1997年7月颁布的《老年人福祉法改正法律案》导入，1998年7月1日开始实施。韩国的国民年金制度是从1988年开始实施，规定加入期限为20年，即年金要到2008年开始向加入者进行支付。因此，在2008年之前进入到老龄化阶段的老人就无法直接享受到国民年金的实惠。为了弥补这一缺陷，敬老年金制度在吸收老龄津贴制度的基础上，将适用对象设定为生活水平处于最低生活费以下水平人口中的老年人和无法加入国民年金制度的老年人口。敬老年金制度随着2008年基础老龄年金制度的实施而被废除。基础老龄年金制度是在2007年《基础老龄年金法》通过以后，从2008年1月开始实施的。该制度实施的初期，适用对象设定为收入所得排名在后60%的70岁以上老人人口。从2008年7月开始，适用对象范围扩大到收入所得后60%的65岁以上老年人，2009年开始继续扩大到收入所得后70%的65岁以上人口。基础老龄年金制度实施以后，随着适用对象范围的阶段性扩大，给付人数不断增多。2014年6月，65岁以上老年人口为6，385，923人，基础老龄基金的给付人数为4，160，121人，基金的给付率达到65.1%。基础老龄年金的给付额度是前3年国民年金加入者月收入平均值的5%，2008年～2014年6月基础老龄年金的最高支援额度如表3所示。由于独居老人和老年人夫妇存在生活费的差异，所以夫妇两人同为给付对象时，按照两个个人给付额度总和的80%进行支援。2014年4月～6月间，独居老年人最高可获得99，100韩元，老年人夫妇两人最多可获得158，600韩元的给付。为了补救国民年金的死角地带和解决老年人贫困问题，从敬老年金制度到基础老龄年金制度，支援对象的范围和水平不断提高。即便如此也没有有效缓解老年人贫困问题。因此，2012年12月，韩国第18次大选中，朴槿惠总统做出了“将基础年金和国民年金统一，向65岁以上老年人支付基础老龄年金2倍”的基础年金约定。经过政府的法案制定与修改，以及最终的听证会程序，2014年5月2日国会通过向65岁以上老人中收入所得水平排在后70%的人口发放前3年国民年金加入者月收入平均值10%的基础年金，根据收入水平不同，基础年金的金额从10万韩元到20万韩元不等。基础年金制度从2014年7月开始实施。基础年金给付人数不断增加，从2014年7月的423.9万人增加到2014年12月的435.3万人，再增加到2015年10月的448万人。为了防止基础年金的实际价值下降，韩国保健福祉部会根据每年的物价上升情况调整支援额度。独居老年人的最高给付额度从2014年的20万韩元增加到2015年的202，600韩元，2016年考虑到物价比2015年上升0.7%，将最高给付额度提高到204，010韩元。同样，夫妇老年人