完善我国社会保险基金投资与运营的思考

1完善我国社会保险基金投资与运营的思考财政厅社保处[内容摘要]长期以来，我国对社会保险基金实行单一安全、十分谨慎的投资政策。随着时间的推移和物价的持续上升，社会保险基金的保值增值问题引起社会的广泛关注。本文通过分析社会保险基金投资运营的紧迫性，梳理我国社会保险基金投资运营过程中存在的问题，借鉴国外的运营经验，结合我国经济社会发展实际，从基金管理制度设计、投资主体、投资领域、投资工具、风险规避等方面，把社会保险基金投资运营与培育金融市场、健全法律框架、完善社会保障体系有机结合，实现社保基金持续健康发展。[关键词]投资收益投资组合运营机制运营监管一、社会保险基金投资与运营的涵义及意义（一）社会保险基金投资运营的涵义社会保险基金（以下简称“社保基金”）是按照国家法律、法规，由缴费单位和缴费个人按规定缴纳以及通过其他合法方式筹集，用于支付劳动者因暂时或永久丧失能力或劳动机会时所享受的保险金和津贴的专项资金，具有一定的强制性、对应性和有偿性。社保基金投资运营，是指社保基金管理机构或其委托的投资机构，将暂时闲置、积累的部分社保基金直接或间接投入国家法律、政策许可的金融资产或实物资产，通过合理、充分投资运营社保基金获取有效收益，确保国2家为举办社保事业筹集资金保值增值的一种投资行为。随着社会经济的发展，社会保障制度逐步实行城乡统筹发展，社会保险从城镇延伸到农村，已经从传统的城镇职工养老保险为核心的五项保险扩大到包括城镇居民医疗保险、新农合、城乡居民养老保险在内的多项目、多层次的社会保险，社保基金规模不断扩大。由于部分社会保险制度设计是完全积累型或部分积累型的（如养老保险基金），且基金支付周期长，因此对基金进行有效的投资运营，确保基金保值增值的要求尤为强烈。（二）社保基金投资运营的重要性和紧迫性1、基金的贬值现状亟待基金投资运营社会经济发展过程中通货膨胀是不可避免的经济现象，研究表明，经济增长率与通货膨胀率总是相伴而生的，高经济增长下既可能出现高通货膨胀率，也可能会有低的通货膨胀率。一方面，以货币形式存在的社保基金呈现贬值的风险，以我国目前地方社保基金运营模式看，虽然通过定期存款或购买国债的方式取得一定的利息收入，但从全国基金运营情况看，地方社保基金平均收益率只有2%左右①，远远低于通货膨胀率，形成基金现实贬值的现象；另一方面，通货膨胀会导致社保待遇水平的不断提高，由此带来社保基金支出的不断增加。我国2010年底社保基金滚存结余共2.14万亿元②，若将社会保险基金投入社会再生产过程，由此带来社会总生产的增长，从而起到加速经济发展的作用，有效化解货币贬值的风险，实现社保基金的保值增值。2、人口老龄化的快速增长亟待基金有效投资运营①国家审计署2008年11月公布的统计结果②财政部公布的2010年社保基金决算数据3按照联合国对老龄社会的标准，中国己经跨入了老龄化国家的行列，养老金、老人医疗、老人福利等支出都将大大增加，加重社保基金的压力，基金的当期收支结余将逐步减少。我国目前60岁以上老龄人口占比为13.3%③，根据世界银行预测，2030年我国城镇企业退休人员与在职职工人数之比将达到48.95%；2050年将增加到55.46%，养老金的支出将大幅度增加，而基金缴费收入也随着赡养率的变化相应减少，中国经济将受到“银色浪潮”的冲击。同时，随着人民生活水平的提高，人民对社会保险的要求却不断提高，社会保险支出量呈迅速上升态势。社会保险制度能否实现可持续发展，这就迫切需要合理有效运营社会保险基金，通过投资收益增加基金来源，使积累的基金不断创造出新的价值，抵御基金支付风险。资料来源：郑秉文《社会保障制度改革与发展》3、资本市场环境的规范发展亟待社保基金投资参与虽然我国多层次资本市场正在大力推进,但相比发达国家还远远不够。目前资本市场的投资工具有限，缺少避险工具，基金投资缺乏具有稳定回报的中长期品种，在转变经济发展方式时期，促进资本市③中国老龄办8月16日在北京发布《2010年度中国老龄事业发展统计公报》4场规范运作、完善资本结构，建立社保基金投资收益的长效机制，是实现经济发展的必由之路。英国经济学和金融学教授、伦敦证交所特邀研究员菲利浦·戴维斯提出：社会保险基金能够强化资本市场中的长期性投资，提高资本配置效率，并引导金融结构的创新和市场结构的现代化。巨额的社会保险基金进入金融市场时，使资金市场上多了一个竞争对手，促进投资工具和投资组合的优化重组，推动资本市场结构性调整，同时鼓励基金管理公司等金融中介机构竞争，不断创新金融工具及衍生产品，提高资金运营的经济效益，促进资本市场的健康稳定发展。4.社保基金模式的转变亟待社会保险基金投资运营实现“收支平衡”是社保基金运行的基本原则，这种平衡可以是“现收现付”的横向平衡，也可以是“基金积累”的纵向平衡。以现收现付模式筹集基金进入基金的存续期短，理论上受通货膨胀的影响较小；而以完全积累或部分积累模式收集的基金存续期较长，基金积累数量比较大，受通货膨胀影响的因素极大。以企业职工养老保险为例，其模式为统筹基金加个人账户，为规避基金支付风险，近年来对虚拟的个人账户逐步做实账户的试点省份进一步增加，资金量逐步加大；再以新型农村社会养老保险为例，其筹资为完全积累模式，个人账户资金完全沉淀，在短短的试点启动初期，覆盖面为23%的情况下，基金结余就达到464.7亿元④，若不能有效保证此项积累基金的保值增值，以当前的通货膨胀率和存款收益率比较，就会造成事实上的贬值，在若干年后老龄化高峰到来支付养老金时，则需通过调整费率或增加政府投入方式来解决，将会给社会保障制度的持续发展和政府财政带来极大的压力。二、我国社保基金投资运营的现状及问题分析④财政部公布的2010年社保基金决算数据5(一)我国社保基金投资运营现状我国社保基金来源主要由缴费收入、财政补贴收入和利息收入等组成。由于城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等四项社会保险在制度设计上都是现收现付制，不需留有过多的资金结余，而企业职工基本养老保险、新农保基金等则属部分积累制，各项社保基金结余中养老保险基金占主要部分，故本文提及的社保基金投资运营主要是以养老保险基金为代表的社保基金投资运营为主，就其投资运营情况进行分析研究。1、我国社保基金投资运营政策规定（一）建立初期投资运营规定：我国目前对地方社保基金投资运营采取了较为安全稳健且严格的限制性规定。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）规定，基本养老保险基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。1999年，财政部、原劳动和社会保障部《关于印发社会保险基金财务制度的通知》（财社字[1999]60号）和《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》中明确，社保基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应用于购买国债和存入专户，任何地区、单位和个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接投资或间接投资。2005年，国家规定做实企业职工基本养老保险个人账户（以下简称个人账户）中央财政补助部分可由地方委托社保基金理事会投资，由社保基金会承诺一定水平的收益率。（二）逐步完善时期相关法律规定：2010年，新出台的《社会保险法》中进一步明确：社保基金在保证安全的前提下，按照国务院规6定投资运营实现保值增值,不得违规投资运营，将社保基金安全管理运营置于更高的战略地位，从立法原则、立法思路、具体的法律条文及法律有效实施的高度予以重视。对地方各级积累的社保基金仍然按原规定实行保值运营，同时对部分省份做实个人账户养老保险基金委托全国社会保险基金会投资运营做出了具体规定，进一步明确资金的性质、来源和支付、投资范围、管理监督等，对我国社会保险制度的稳定运行和可持续发展，提供了重要的法律及制度保证，社保基金投资运营管理开始走上法制化轨道。综上，目前社保基金的投资渠道有三种：一是银行存款，包括银行活期存款和定期存款；二是国家债券；三是做实个人账户基金的中央财政补助部分可委托社保基金会投资运营。除此之外，目前不允许任何其他投资形式。2、我国社保基金的投资运营情况2010年末，我国五项社保基金收入总规模达1.7万亿元，总支出为1.3万亿元⑤，各地社保基金投资运营收益主要体现在每项基金的利息收入中，根据有关数据显示，我国社保基金的“年平均收益率不到2％”，远低于同期通货膨胀率，地方社保基金积累部分实际上长期处于贬值的困境之中。如此庞大的基金结余，如何应对基金当期支付缺口等隐患，确保基金安全完整、保值增值更是政府的重要职责所在。（二）我国社保基金投资运营中存在的问题1.基金投资运营制度障碍直接影响基金运营。我国在逐步建立完善社会保险制度时，社会主义市场经济体制还不健全，基金投资方式还不完善，从保障基金的安全性着眼，对社保基金的投资运营实行严格的限制，在社保基金制度设计限定了投资工具和单一的投资渠道，⑤财政部公布的2010年社保基金决算数据7形成投资渠道窄、投资收益率低、运营效果不明显的现状。如地方社保基金只允许投资国债和银行定期存款，其回报率不足以抵御通货膨胀风险。在资本市场发育的初期，防范风险的能力较小，鉴于社保基金的特殊性，对其投资范围作出限制是必要的，但是随着基金收入规模的增加、基金支出压力的增大，不应当成为一个长期的投资运营制度选择。2.资本市场发育不完善是影响投资运营效果的重要因素。一是市场投资体系不健全。我国目前资本市场仍处于发育阶段，投资工具有限，投机气氛较浓，缺少避险工具，缺乏具有稳定回报的中长期品种，只有现货市场投资交易,即股票、债券等,其他金融衍生品市场不健全。在现实中这种单方向的结构设计存在明显的弊端,不具备期货期权市场中特有的价格发现功能、套期保值功能和风险规避功能。二是资本市场运营管理不到位。资本市场运营中中操纵市场、内幕交易等问题时有发生，证券管理体制尚未完全摆脱审批经济的模式，缺乏统一、完善的证券法律体系、证券监督制度，信用环境有待优化、市场文化有待提高、资本市场运作有待规范、资本市场的结构有待完善，不健全的资本市场直接影响投资运营效果。3.基金投资运营责任界定不利于基金投资市场化运作。一是投资责任不明确。我国社会保险基金的制度设计及其管理体制，没有明确用于投资的社保基金的类型和管理手段。从目前社保基金的管理机构设置来看，社保基金的运营都是由政府组建机构来管理，其管理模式是政府行政命令式的管理，基金投资收益兜底责任也是由政府承担，投资运营的市场机制未完全发挥。二是地方社保基金统筹层次不同易导致运营责任主体分散。由于各项社保基金统筹层次不同，基金的存8量规模不均衡，影响了基金运营的规模效益。以我省为例，目前除养老保险实行了省级统筹，失业、工伤保险实行市级统筹外，医疗、生育、城乡居民养老保险还停留在县级统筹阶段。统筹的层次不一致，影响基金存量规模，加之现有的管理体制也延长了管理的链条，增加了管理成本。导致基金管理主体不一，基金结余分散，若真正实施投资运营，则易形成责任主体分散，运营难度增大的现象。4.基金投资运营管理体系不健全不利于规避基金投资风险。《社会保险法》已于7月1日起实施，但在基金投资运营方面仅对全国社会保障基金会提出了具体要求，地方社保基金如何投资运营在操作方面仍未明确。首先，投资运营与基金管理主体一致，易导致社保基金运作以行政干预为主，缺乏市场竞争，且政府对社保基金的保值增值负责，对基金的投资以安全性为主，缺乏追求利润最大化的内在动力。其次，管理体系不健全，没有完善的基金风险控制、投资管理监管体系，在基金的投资运营风险披露、风险补偿、投资准入、监管量化指标、专业人员要求等方面均未有制度性规定，投资运营管理体系构架还未到位。三、国内外社保基金投资与运营情况及启示综观世界各国社保基金的投资工具和方式很多，除了银行存款和政府债券外，还有公司股票、公司债券、房地产投资、抵押贷款、指数期货、实业投资等。在基金投资运营时基本按安全性、流动性、收益性、社会性等原则依次运营基金，以确保基金安全为首要