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行政强制法的几个问题——国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德Yourcompanyslogan2011年6月30日，十一届全国人大常委会第21次会议审议通过了《中华人民共和国行政强制法》，将于2012年1月1日起施行。行政强制法的公布施行，是我国民主法制建设的一件大事，对于保障和监督行政机关严格依法行政，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。学习好、宣传好、执行好这部法律，是各级行政机关当前和今后一个时期推进依法行政的重要任务。Yourcompanyslogan一、关于行政强制法的出台背景和基本原则（一）出台背景（二）行政强制的概念和特征（三）基本原则Yourcompanyslogan一是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。——中国特色社会主义法律体系已经形成，由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法共7个法律部门组成。——行政法：1.行政组织法——国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、公务员法、机构编制条例等。2.救济法——行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法。3.行为法——行政处罚法、行政许可法、立法法、政府信息公开条例以及诸多单行法。行政强制法属于行政法的重要组成部分，是中国特色社会主义法律体系的支架性法律，它的制定，有利于推动中国特色社会主义法律体系的完善。（一）出台背景Yourcompanyslogan二是解决行政强制权行使中突出问题的迫切要求。——由于对行政强制缺乏统一规范，行政机关在执法过程中既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人和其他组织合法权益的问题，也存在行政机关强制手段不足，执法效率低，不能有效制止违法行为的问题。具体表现为：1.设定权不明确。2.行政强制措施种类繁多，名称不一，缺乏规范。3.实施主体混乱。4.程序不规范，行政强制的随意性大。5.行政机关申请法院执行，程序烦琐，时间过长。为了保证行政效率，又维护公民的合法权益，需要制定行政强制法，从制度上作出统一规定。（一）出台背景Yourcompanyslogan三是全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要举措。——行政强制权是行政机关实施行政管理的必要手段，既涉及行政管理效率，又涉及对公民人身权、财产权的限制，规范行政强制行为，有助于促进行政机关全面依法行政。1.确立行政强制设定权制度，有利于加强和改进政府立法行为，提高立法质量；同时约束和限制了随意设定强制的行为，有利于减少行政机关对经济社会事务的过度干预。2.实施行政强制的主体资格制度，还原了行政强制的公权力性质，有利于减少行政强制权的滥用。3.建立相对集中行政强制措施权制度，为推进综合执法体制改革提供了法律依据。4.关于行政强制的程序规定，有利于促进公正、文明执法，提高行政执法水平。5.确立救济和法律责任制度，有利于强化对行政权力的监督，维护社会公平正义。（一）出台背景Yourcompanyslogan行政强制法从2005年12月十届全国人大常委会第19次会议初审到审议通过，历时六年半时间。——2005年12月十届全国人大常委会第19次会议初审——2007年10月十届全国人大常委会第30次会议二审——2009年8月十一届全国人大常委会第10次会议三审——2011年4月十一届全国人大常委会第20次会议四审——2011年6月十一届全国人大常委会第21次会议五审Yourcompanyslogan行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。特点：（1）强制性；（2）单向性；（3）从属性；（4）非处分性。（二）行政强制的概念和特征Yourcompanyslogan1.行政强制措施——含义是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。——特征（1）行政强制措施是临时性的行政行为。如扣押财物，期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日，法律、行政法规对期限另有规定的除外。（2）行政强制措施是保障确定义务的行政决定作出的行政行为。比如它为了保证行政处罚决定公正作出。Yourcompanyslogan2.行政强制执行——含义是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。——特征（1）行政强制执行是确保决定义务的行政决定得以实现的行政行为。（2）行政强制执行是终局性的行政行为，除非行政决定被撤销、变更或者发生执行错误，予以恢复原状或者退还财产。Yourcompanyslogan3.行政强制措施与行政强制执行的区别标准——是否有确定义务的行政决定和法定义务存在行政强制措施行政决定法定义务行政强制执行Yourcompanyslogan4.应急措施或者临时措施、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施——应急措施、临时措施（1）救助措施：疏散、撤离。（2）控制措施：控制危险源、封锁危险场所、交通管制。（3）保障措施：医疗救护和卫生防疫。（4）保护措施：禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所。（5）强制隔离当事人，对特定区域内的建筑物、设备、设施进行控制，封锁场所、道路，查验现场人员的身份证件、限制有关公共场所内的活动。（社会安全事件）（6）保障、控制措施（经济危机）A.属于行政强制措施。B.适用于突发事件，启动应急预案后的措施。C.其设定和实施适用有关法律、行政法规。Yourcompanyslogan——金融业审慎监管措施适用银行业监督管理法、证券法、保险法、外汇管理条例等。包括限制交易、限制或者暂停部分业务、托管、接管、限制分红、限制资产转让、阻止直接责任人员出境等。——进出境货物强制性技术监控措施适用进出口商品检疫法、国境卫生检疫法、食品安全法等。——检验检疫等。Yourcompanyslogan1.行政强制法定原则；2.行政强制适当原则；3.教育与强制相结合原则；4.禁止谋利原则；5.权利救济原则。（三）基本原则Yourcompanyslogan——行政强制法第4条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。设定权法定（1）职权法定实施权法定设定范围和条件法定（2）范围和条件法定实施范围和条件法定设定程序法定（3）程序法定实施程序法定1.行政强制法定原则Yourcompanyslogan——行政强制法第5条规定：：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”适当原则包含两个层面的考量：一是不同管理手段之间的考量，即特定行政目的能够通过非强制手段实现的，不得诉诸行政强制；二是目的与手段之间的考量，它要求采取强制手段是为了实现行政目的。——具体有三个要求：2.行政强制适当原则（1）在采取非行政强制措施能实现行政目的时，应当采取非强制措施；（2）采取行政强制手段为实现行政目的所必需；（3）在能达到行政目的前提下，应当采取对当事人损害最小的措施。Yourcompanyslogan行政强制法贯穿了这一原则：(1)严格设定权限和设定程序；(2)实施行政强制体现比例原则：A.情节轻微，或者没有明显社会危害，可以不采取强制措施（第16条）。B.对没有明显社会危害，涉案财物数量较少，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，不再执行。（第39条）C.查封、扣押、冻结财物应当相当。（第23条、第29条）D.选择行政强制执行手段时要适当。优先适用代履行、执行罚等间接强制，间接强制无法实现行政目的的，才适用直接强制执行。2.行政强制适当原则Yourcompanyslogan——行政强制法第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”。所谓教育与强制相结合原则，主要是指行政强制实施过程中，应当充分发挥教育的功能，促进相对人主动履行法律义务。——具体要求如：3.教育与强制相结合原则(1)违法行为轻微或者没有明显社会危害，可以不采取行政强制措施。(2)作出行政强制执行决定前，应当“催告”。Yourcompanyslogan——行政强制法第7条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制谋取利益。”行政强制权是公权力，只能是为了维护公共利益。——具体要求如：4.禁止谋利原则(1)收支两条线（第49条、第60条）。(2)不得使用、损毁被查封、扣押的财产（第26条）。(3)不得收取查封、扣押财物的保管费。Yourcompanyslogan——行政强制法第8条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”5.权利救济原则——陈述权、申辩权。——申请复议、提起行政诉讼。——申请国家赔偿。Yourcompanyslogan（一）行政强制措施的种类1.限制公民人身自由（1）形式：盘问、留置、约束、立即拘留、拘留审查、强制带离现场、强制戒毒、收容教育、收容教养等。（2）特点：——形式多样：与行政处罚、刑事强制措施不同。——实施主体多样：戒严实施机关、公安机关、公安交通管理部门、海关、军事设施管理单位。——预防和保障性。二、行政强制的种类和设定权制度Yourcompanyslogan2.查封场所、设施或者财物（1）形式：封存、加封、暂时性封存、先行登记保存等。（2）特点：——目的是为查处违法行为、固定证据——对象有场所、工具、设施、设备、财物、资料、合同、账簿等。——方式是就地封存。Yourcompanyslogan3.扣押财物（1）形式：扣押、扣留、暂扣、暂时扣留等。（2）特点：——目的是为了查处违法行为，保全证据。——对象是可移动的财物。——一般由行政机关自己保管，或指定第三人保管。Yourcompanyslogan4.冻结存款、汇款（1）形式：冻结、临时冻结、暂停支付等。（2）特点：——对象是帐户资金，包括存款、汇款、有价证券等。——需要金融机构协助。——不转移资金。Yourcompanyslogan5.其他行政强制措施（1）形式：进入场所检查、现场检查等。Yourcompanyslogan1.原则——符合立法体制——与有关法律相衔接——符合行政管理实际（二）行政强制措施的设定权Yourcompanyslogan（1）法律的设定权——法律可以设定各种行政强制措施。——限制人身自由、冻结存款和汇款以及涉及公民住宅和通信自由的行政强制措施，只能由法律设定。——法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。——法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。2.对行政强制措施设定权的划分Yourcompanyslogan（2）行政法规对行政强制措施的设定权——尚未制定法律，而且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施和财物，扣押财物，以及应当由法律规定的限制人身自由、冻结存款汇款、涉及公民住宅和通信自由以外的其他行政强制措施。——法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定法律保留事项以外的行政强制措施。2.对行政强制措施设定权的划分Yourcompanyslogan（3）地方性法规对行政强制措施的设定权——尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。（4）法律、法规以外的规范性文件一律不得设定行政强制措施2.对行政强制措施设定权的划分Yourcompanyslogan行政强制法规定了以下几种强制执行方式：——加处罚款或者滞纳金——划拨存款、汇款——拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物——排除妨碍、恢复原状——代履行——其他强制执行方式（三）行政强制执行的方式Yourcompanyslogan这一规定，实际上可以将其分类如下