居民自治与社区发展一

居民自治与社区建设班志鹏（云南民族大学法学院云南昆明650031）[摘要]:居民自治是新时期社区建设的必然要求,发展社区居民自治可以有力地推进基层政治文明建设。当前我国城市社区居民自治的发展普遍存在着居委会角色错位、参与不足、资源匮乏、法制滞后等瓶颈问题。未来城市社区居民自治的发展应该针对这些问题探索新的发展思路。[关键词]：居民自治社区建设问题一、居民自治在新时期社区建设的背景和意义社区是一定地域空间内居民社会生活和生产经营的共同体,是城市构成与管理的基本单位,是构建社会主义和谐社会的基础平台,是党和政府了解社情民意的最前沿。和谐社会是由成千上万个文明和谐的社区所构成。和谐社区应该是民主法治、管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体;应该是社区与政府、社区与企业、社区与社会、社区与生态、社区与群众处于良性互动和协调发展的社区。所谓社区居民自治,就是社区居民群众在社区党组织的领导下,以社区居委会为依托,结合社区成员代表大会和社区协商议事会,实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的居民自治。在和谐社区建设上,要把扩大社区民主,完善居民自治,增强基层社会建设和管理的合力作为根本环节。在中国大陆,社区建设的概念是民政部于1991年5月首次提出来的。改革开放以来,民政部在城市广泛开展社区服务,但它又难以包含政府希望的城市基层社区组织所要承担的职能,于是民政部提出了社区建设的概念,并力图以此去开拓民政工作。随着我国城市改革的进一步深入,城市的社会问题及服务、管理体制中的问题日益暴露出来。在这种情况下,社区建设作为民政部门的一项工作被纳入议事日程[1]。江泽民同志在党的十六大报告中指出,我国全面建设小康社会的奋斗目标之一是进一步完善社会主义民主建设,而“扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作”。扩大基层民主的一条重要途径就是要“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”。城市居民自治是在社区建设改革实验中出现的一种社会整合导向。它不同于社区建设中的强化基层政府功能“行政导向”,而是强化基层社区的功能,主要通过政府下放权力,建立社区自治组织,并通过这一组织动员社会参与进行社会整合,并形成“社区制”社会。从理论上看,所谓“自治”,是指“民族、团体、地区、基层组织等除了受所隶辖的国家、政府或上级单位的领导或指导外,对自己所辖区域的事务行使一定的权力”。具体到“居民自治”中,自治性是指居民委员会在党和政府的领导下,在国家法律规定的范围内拥有一定的自主权和自决权[2]。发展社区居民自治是由我国当前的国情决定的,对于推进我国城市社区建设具有十分重大的意义:首先,社区居民自治是适应我国的经济发展状况的选择。行政导向型社区建设的前提是政府具有强有力的财力作为依托,能够通过强有力的基层政府整合社会。在一些经济发达地区,例如上海浦东新区该模式取得了一定的效果。从全国来看,城市社区普遍存在财力资源不足,人力资源富余的特点,这就决定了我国不可能在全国范围内推行类似上海的行政导向型社区建设,而是只能通过社区居民自治,构建“社区制”社会,充分开发富足的人力资源,为社区建设提供可持续的源泉。其次,社区居民自治是社区建设的内在要求。社区建设的宗旨是以人为本,服务居民,即通过开发和动员社区资源,将社区建设成为安全、文明、和谐的家园,以满足社会成员不断增长和日益丰富的生活需要。只有直接生活在社会之中并能满足社会成员需求负有责任的社区居民自治组织能够最及时最准确地反映和表达社会需求。因此,以社区居民自治为导向,通过自治组织,让居民进行自我管理、自我教育和自我服务,满足政府和市场难以满足的社会需要,参与解决社区发展问题,创造自己的幸福生活,恰恰体现了社区建设的内在要求。最后,社区居民自治可以有效地推进基层政治文明。民主是社会主义现代化建设的目标之一,政治民主化意味着扩大公民的政治参与,保证实现公民享受参与管理国家和社会事务的民主权利。政治民主化必须从基层做起。通过社区居民自治,为社会成员提供参与与他们日常生活密切相关的公共事务的管理,是扩大公民政治参与的重要渠道,是推进基层政治文明的有力保障[3]。二、社区居民自治的建设中存在的问题经过十余年的探索,我国的城市社区建设呈现出良好的发展势头,为构建新型政府———社会关系,推进基层政治文明建设作出了巨大的贡献,正在成为继农村改革中出现的包产到户、乡镇企业和村民自治三项伟大创造之后的又一新的伟大创造。但是,由于体制的约束和客观条件的限制,当前的城市社区居民自治还远未走向成熟,仍然存在着诸多发展的问题。1.居民委员会角色错位建国以来,我国长期实行的是高度集中的计划经济体制,在这种体制下,国家对社会进行全面的监控,行政权力渗透到社会生活的方方面面。城市社区居民自治也是在计划经济体制时代形成和发展起来的,它一开始就打上了强烈的计划经济时代的烙印,导致社区居民委员会不可避免地蒙上了一层浓厚的行政色彩。这主要表现在,居民委员会承担了政府及其行政部门下派的各种工作,成为政府派出机构的“派出机构”,从而由自治性的群众组织变成行政性组织。在很多地区,街道、公安、司法、市容管理、妇联等都在不断地向居民委员会下派任务。据统计,在居委会承担的大小100多项工作中,80%是政府的行政职能[4]。有的单位和部门不仅下达任务,而且还规定了明确的指标和考核方法。这就使居民委员会的角色发生了严重的错位,偏离了自治的轨道。本来居民委员会的职责只是协助政府或其派出机关做好与居民利益相关的各项工作,但在实际工作中却变成了责任目标。被协助部门不但把本该由自己承担的大量责任转嫁给了居民委员会,而且还常常以上级身份反过来考核、检查早已不堪重负的居民委员会。出现这种情况的原因在于政府与居民委员会之间存在着千丝万缕的利益联系。当前,大部分居民委员会的干部是政府通过招聘方式选派的,而且居民委员会在财政上直接依靠政府的提供,所以政府各部门很自然地把城市居民委员会看作是属下的行政性单位,很轻易地把自己承担的职能延伸进社区居民委员会,要求社区居民委员会帮助政府承担各种各样的工作[5]。由于在财政以及人事上对政府的依附,居民委员会不得不屈从于政府部门,被迫承担起了各种过多的事务性工作,导致其行政职能严重泛化,成为“全能型组织”,影响了社区居民委员会的自治地位和应有功能的发挥。2.居民参与不足从理论上说,社区居民自治意味着社区居民对于社区责任的分担和成果的共享,它使每个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能。因此社会居民的参与情况是社区居民自治程度高低的重要参照标准。然而,从实践上看,当前我国社区居民的参与情况却不容乐观。首先,居民志愿精神缺乏。在很多居民心目中,社区居民委员会并不被看作是居民实现民主权利的基本组织,他们没有意识到自己对本社区居民自治负有不可推卸的责任和义务,甚至错误地将社区建设看成是纯粹的政府行为,是政府投资建设,自己可以坐享其成。上海社科院社会调查中心2009年6月的一次大型调查结果显示,只有25%的居民表示“乐于参与”或“愿意经常参与”社区内的各种事务和活动[6]。而将这种意愿付诸行动的居民数目可能还要再打折扣。其次,居民参与率不高且分布不均匀。根据浙江大学2002年一项针对四个地区实地调查,有50%左右的社区居民一年来没有参与所在社区的任何事务,有近24%的社区居民一年来偶尔参与所在社区建设事务,只有近26%的社区居民经常参与所在社区事务。而且在参与社区事务的居民中有42%左右是在街道、居委会的硬性要求或单位的组织下才形成行为,自主、自愿的参与率更低。从参与的年龄层次上看,离退休老年人占了大约74%,中小学生占了近16%,而在职的中青年仅占10%左右。由此可见参与分布的不均匀。居民参与意识缺乏,参与率低一方面是因为受到传统观念的束缚,大部分居民民主意识薄弱,他们在社区管理方面仍然习惯于惟政府马首是瞻,对政府的安排有强烈的认同心理,远未真正领会社区居民自治的实质内涵;另一方面是因为我国城市社区居民普遍富裕程度还不高,仍存在一个绝对数量庞大的贫困者阶层,需要把主要精力投入到解决生计的劳动中去,经济因素的限制直接导致了居民参与率的低下。3.社区资源供给匮乏社区资源包括物力资源与人力资源,这是社区居民自治的两个重要物质保障。从物力资源看,当前社区建设尚未正式列入政府的社会经济发展规划,预算中没有用于社区建设的专项资金,政府投入缺乏计划性和经常性。除了北京、上海、广州、深圳等经济发达的城市外,全国大多数大中城市的财政部门每年给每个居委会的拨款仅800-1200元左右(居委会主任工资包括在内)。再加上筹资渠道相对狭窄,社区过于依赖政府投入和街道经济,忽视了社区志愿者财力资源的开发,没有摸索出一套自筹资金的有效方法。更没有养老保险,这一切都影响了社区建设的开展和居委会组织的发展[7]。物力资源的匮乏对居民自治的发展产生了连锁的不良影响,由于缺乏充足的财力资源,长期以来社区居民自治组织难以吸引和挽留高素质的人才,难以对工作人员的技能培训做过多的经济投入,难以激发社区人员的工作积极性。目前在街道社区第一线工作的干部职工,多数没有经过社区工作的专门培训,许多人还是沿用政府行政管理的手段从事社区管理。居民委员会层面的工作人员,普遍存在年龄偏大,学历、能力和工作效率偏低的不足。[8]人力资源开发利用不充分已经成为制约社区居民自治健康发展的一大绊脚石。4.居民自治的法制建设滞后市场经济是一种法制经济,法律制度是各种制度中最强硬的一种,它是社会发展过程中不可或缺的一种资源,明确的法律法规有利于减少磨擦和冲突,降低交易成本,减少改革的代价,城市社区居民自治的加强与完善同样离不开法律法规的规范。在当前我国的社区居民自治实践中还存在着比较严重的法制建设不配套的问题。这一方面表现为无法可依。在我国,《城市居民委员会组织法》是居民自治所依据的唯一法律,但是该法从1989年修改颁布后至今已经经历了十多个年头。在这十几年里我国的政治、经济、社会生活领域都发生了翻天覆地的变化,该法的许多内容已经难以适应形势的变化。例如居委会规模、居委会与辖区单位的关系、居委会的职责与工作任务等方面的规定已经和现实产生了较大的差距。此外,有许多应该界定的内容至今没有明确界定,最基本的如自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序,以及自治组织的权限、工作程序等。因此进一步完善城市社区居民自治的法律法规显得迫在眉睫。法制建设滞后另一方面表现为有法不依。比方说政府部门在处理与社区居民委员会关系上往往依然以管理或政策代替法律,即使是试图推动城市社区居民自治发展的行为,也往往缺乏法律依据,而是直接出自主观设计,很少听取社区居民的意见。例如有的居民区为了协调与物业管理的关系,将物业公司的代表纳入社区居民委员会,担任副主任,这明显违反了居民委员会组织法规定的企事业单位不得参加居民委员会的原则。再比如许多居民自治组织往往不是以法律手段来维护自身的权利,而是依靠一些在社区内有一定威望的社区精英来维持,很多问题都是靠人际关系来协调,这只能维护社区的暂时稳定,却在实际上背离了居民自治的要求[9]。5.社区居民自治意识差，民主自治程度相对较低受长期以来的单位管干部职工、居委会管闲散居民的思想束缚，现在“单位人”还未完全转变为“社区人”，社区居民思想观念转变也不到位，社区居民对社区的认同感、归属感较弱，政治参与热情不高，主动性不强，导致社区建设整体合力不够，整个社区建设处于低迷状态。三、社区居民自治的未来发展思路21世纪将是一个人的全面发展、全面参与发展的时代。社区参与的目标取向是社区发展和人的发展,社区居民将通过广泛参与,促进社区的积极变革和演进,推动社区建设与社会的全面进步。社区居民自治的发展直接关系到我国城市管理体制的改革进程,也关系到我国基层文明的全面推进。针对目前存在的发展瓶颈,我们认为社区居民自治的未来发展应该在以下几个方面加以完善。1.政府与居民委员会关系的重构在我国,社区建设是在全能政府“失效”与“单位制”解体的背景下发生的,社区建设体制变迁的过程是在政府主导下有目的有