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我国行政体制改革30年【本章提要】改革开放以来，随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐步推进。1982~2003年，中国经历了五次比较大的机构调整，整体上没有跳出“精简—膨胀—再精简”一再膨胀的怪圈。进入21世纪以后，中国行政管理体制改革的步伐进一步加快，改革的目标和理念也在发生着变革：由相对单一的“精简、统一、效能”向“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”转变，更加注重“决策、执行、监督”三者之间的关系。同时，改革的内涵也从单一的以政府机构设置调整为主进一步扩展到法律法规、制度建设等相关领域，行政管理体制改革日益成为一项综合性、系统化的改革。行政管理体制既是政治体制的组成部分，又和经济体制与社会各项事业紧密相关。政府的行政管理体制改革在经济社会发展和改革开放中有着十分重要的地位和作用。在中国改革开放30周年的时间点上，回顾行政体制改革走过的历程、分析其存在的问题和难点、判断当前中国改革发展的趋势、展望未来中国行政管理体制的整体走向及其影响，对于中共十七大之后加快政府行政管理体制改革和探索建立现代化的政府行政管理体制具有十分重要的意义。第一节我国行政管理体制改革30年历史回顾自从中共十四大报告中明确提出要“下决心进行行政管理体制和机构改革”的任务后，“行政管理体制”这一概念得到了社会的广泛认同。关于这个概念需要做四点说明：第一，在党的重要文献中，从1992年提出“行政管理体制”的概念后，虽然后来又有“行政管理体系”、“行政体制”等不同的表述，但其基本内涵是相同的。第二，无论是用“行政管理体制”、“行政管理体系”改革还是用“行政体制改革”概括政府改革，都是作为政治体制改革中的重要组成部分来加以论述的，从而明确了政治体制改革与行政体制改革之间的内在关系。第三，在阐述行政管理体制或行政体制改革的主要内容时，集中在党政机构改革、政府职能转变、政企分开、深化人事制度改革、提高国家公务员队伍素质以及加强国家机构的法制建设等方面。第四，上述整体思路，不仅从理论上大体勾画出政治体制改革与行政体制改革的整体格局及其内在联系，而且在实践中对有效推动政府改革，建立适应市场经济体制要求的行政管理体制，也起到了重要的推动作用。我国的行政管理体制，从1982年至今，已经经历了五次大的改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所处的环境不同，所面临的问题有很大差异，但对解决当时面临的问题方面无疑窦发挥了重要作用。从整体上看，中国行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路，从过去适应高度集中的计划经济体制到今天大体能够适应社会主义市场经济的体制。为了更好地理解中国的行政管理体制改革，有必要对中国改革开放以来行政体制改革的过程作一简要回顾。一、1982年的行政体制改革每一次行政体制改革，所面临的环境不一样，所面临的任务也不一样。1982年，当时中国的社会环境和面临的主要问题是：第一，党和国家的工作重心发生了转移。1978年底中共，十一届三中全会召开，作出战略决策，把全党工作重点转到社会主义现代化建设上。第二，国务院机构庞大臃肿。新中国成立以后改革开放以前，我国曾以经济管理部门为重点，对政府机构进行过几次大的调整和精简。1959年底较大幅度地精简了机构，国务院从81个部门减为60个部门。调整后不久，机构又开始膨胀起来，到1965年恢复到了79个部门。“文化大革命”期间政府工作处于瘫痪状态，国务院减到32个部门。“文化大革命”以后，随着各方面工作恢复正常，机构逐步增加。到1981年，也就是这次机构改革前夕，国务院设置的机构总数高达100个，达到了新中国成立以来的最高峰。国务院机构林立，职责不清、人浮于事、运转不灵、官僚主义严重成为突出问题。第三，干部人事问题。1977年中共十一大决定，对过去审查干部工作中遗留下来的问题要进行认真处理，可以工作而没有分配工作的，要尽快分配工作。大批老同志在平反后回到了工作岗位，因为没有那么多的领导职位，只能通过临时增加副职来解决。这样一来，整个干部队伍老化问题严重。并且当时，事实上形成了领导干部职务终身制，干部队伍没有正常的更新机制。1982年开始的行政体制改革主要集中在以下几个领域：1．国务院机构改革和干部人事制度建设1982年改革在机构和干部人事制度方面取得的成绩主要有以下几个：第一，改革了国务院领导体制。为加强集中统一领导，提高工作效率，减少了副总理的人数，设置了国务委员，由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议；第二，根据重叠的机构撤销、业务相近的机构合并的原则，精简了国务院机构，裁减合并了一批经济部门，大大减少了直属机构。国务院工作部门由100个减少到61个；第三，打破领导干部职务终身制，建立干部退休制度，使一大批老干部退出了一线；第四，按照革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”方针，选拔了一大批年轻的领导干部充实到各级领导岗位，各级领导班子干部的职数也基本实现了规范化的要求。但是这次改革之后，又出现了机构膨胀、人员猛增的反弹势头，到1987年底又达到72个部门并且行政费用急剧上升。2．地方政府机构改革1982年中央一级党政机构改革基本完成后，省、直辖市、自治区政府随后进行了较大规模的改革。这次改革以调整领导班子为重点，同时提出精简机构、紧缩编制，实行老干部离退休制度以及加强干部的轮训工作等多项任务。改革的主要成绩是，省级领导班子职位数减少、平均年龄降低、平均文化程度提高。但在机构改革方面普遍存在“虚假精简”现象。改革开放以来，我国省以下地方政府机构改革采取“先试点、后推广”的原则进行。1982年4月，四川省广汉县在全国率先进行了县级机构改革的试点，建立了新的县、乡管理机构。1986年7月，为配合城市经济体制改革工作的开展，国家体改委、劳动人事部确立了16个中等城市作为全国第一批机构改革的试点城市。3．推行“市管县”体制改革“市管县”体制在中国的全面兴起始于1983年。1978年中共十一届三中全会后，为了解决城乡分割、生产重复的现状，在辽宁省经济发达地区实行“市管县”体制试点。1982年，为打破城乡间的壁垒，推动城乡经济协调发展，中共中央发出改革地区体制、实行市管县体制的通知，年末首先在江苏试点，次年开始在全国范围内试行。在当时的情景下，推行市管县体制，对于密切城乡关系、加强城乡工作、促进城乡一体化进程有着巨大的推动作用。它在一定程度上解决了地区机构重复、行政效率低下、人员闲置问题，起到了加强管理的积极作用。发挥了中心城市对农村发展的带动作用。打破了市县之间多年的壁垒和城乡分割、工农分离的封闭式的自然经济格局，使城乡经济按照专业化分工和协作的原则，发展全方位、多层次、多渠道的经济联系。另外，在一定程度上还促进了区域市场的统一。但是这次改革实践也固化了“市管县”行政体制及“市管县”财政体制，成为后来推动区域经济均衡发展和“扩权强县”的一大障碍。4．事业单位改革从20世纪80年代初期到1987年中共十三大，是事业单位改革的初步探索阶段。此时党和国家的工作重心转移到经济建设上来，以市场为导向的经济改革从农村到城市逐步展开。为适应经济改革及社会各项事业发展的需要，党中央、国务院及中央有关部委相继做出了关于科学技术体制、教育体制、艺术表演团体、体育体制、卫生工作的改革决定，对科技、教育、文化、卫生、体育等事业的改革提出了一些原则要求。在实际改革中重点从以下几方面进行了积极的探索和改革：一是调整机构设置，初步理顺教育、科技、艺术表演、卫生、体育等管理体制；二是通过放权让利等措施，扩大了事业单位的自主权，提高了事业单位的经营意识和能力；三是调整了事业单位与财政的财政关系，并允许部分事业单位实行企业化管理；四是通过立法明确事业单位的法人地位；五是强化事业单位的机构编制管理；六是根据“管少、管好、管住”的原则，适当下放了事业单位组织人事管理权限；七是恢复了职称评审工作，开始推行专业技术职务聘任制；八是在推进党政机关机构改革的同时，对事业单位后勤社会化也进行了探索与初步改革。5．行政法制建设1982年宪法的颁布，掀开了中国行政法制改革的新时期。新宪法确立了法律权威，进一步健全了国家权力机构，有力地保证了改革的顺利进行。二、1988年的行政体制改革1988年前后，中国经济体制改革的重心已经由农村转向了城市。城市不同于农村，是一个集合体，高度集中了文化、各种生产要素、技术和人才等。农村改革可以说主要靠政策调整（包产到户、生产承包责任制），很快调动起农民的积极性，得以在改革初期的短短几年里，奇迹般地解决了中国长期解决不了的吃饭问题。可是当改革从农村转向城市的时候，面对传统计划体制的种种弊端，单靠经济政策调整已经不能解决问题，进行体制层面的改革呼之欲出。1984年，党中央指出，社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。此后，邓小平多次讲过，经济体制改革深入到一定程度以后，就要推动政治体制改革。经济体制改革的进一步深化和政治体制改革的明确提出，要求相应地转变政府机构的职能和管理方式，调整机构设置的总体格局及其职责权限。1988年的中央政府改革便是在这样的环境背景下进行的。这次改革以转变政府职能为中心，结合进行政府内部的制度化建设。这次改革最大的特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题，改变了以往的就机构论机构的做法。这标志着我国的政府机构改革，开始突破只注重数量增减、单一的组织结构调整的局限，开始关注转变政府职能这一行政体制改革的关键因素。当时提出转变职能包括五个方面的内容，即由微观管理转向宏观管理、由直接管理转向间接管理、由部门管理转向全行业管理、由“管”字当头转达向服务监督、由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。1．中央政府机构改革和职能转变针对中央机构的改革可以概括为三项：第一，与经济体制改革关系密切的经济管理部门成为改革的重点，在经济管理部门中，又以裁减合并专业管理部门和综合部门内部的专业司局为重点，非经济管理部门也被要求按照政企分开的原则，转变职能、下放权力、调整内部结构和精简人员。第二，加强宏观调控部门、经济监督部门、社会管理部门以及资产、资源和环境管理部门的职能、机构和编制，财政部、中国人民银行与国家计委成为宏观调控的“三驾马车”。第三，通过试点进行定职能、定机构、定人员编制（“三定”），在取得经验后总结推行“三定”制度。第四，力图解决、理顺中央政府各部门间的关系。经过这次改革，国务院机构总数由72个精简为68个。这种精简不同于以往的是区分了不同情况，在机构、职能和编制上有增有减。现在看来，这次改革对后来产生最深影响的是开始按照“政企分开”的原则转变政府职能，着重宏观管理和间接管理。但是，这次改革未能有效地促进职能转变的进程，涉及转变职能的几个主要问题，如政企分开、进一步下放权力、加强宏观调控等远未解决。直到现在，转变政府职能仍然是中国面临的重要任务。2．地方政府机构改革按照预定计划，1989年起将从省级向下推开地方政府机构改革。但恰在这时，中国的经济形势和政治形势发生了大的变化：1988年为了控制过热的经济增长，全国的中心工作成了治理整顿，省级政府改革因此暂缓进行。而1989年春夏之交的政治风波，更使得“稳定”成为全国上下压倒一切的任务，地方改革的议题因而被暂时搁置。3．事业单位改革这一时期事业单位组织机构、领导体制、管理体制、任用制度、工资分配制度等方面的改革有了新的进展。这一阶段的事业体制改革，对国家机关所属事业单位进行了清理整顿，实行归口管理；建立了政府特殊津贴制度；人才市场开始出现并不断发展；出台了事业单位专业技术人员和管理人员辞职辞退暂行规定；进一步推行了专业技术职务聘任制。4．行政法制建设1989年4月《中华人民共和国行政诉讼法》颁布，及其于1990年10月起的施行，使中国的行政法制改革进入了一个新的历史阶段。行政诉讼制度的建立，不仅使中国的司法审判制度得到进一步的完善，而且从实际上直接促使政府法制建设的强化，从而在客观上促使中国行政法制改革进一步的发展和完善。1990年12月《中华人民共和国行政监察条例》颁布施行