农业开放问题之农业贸易开放

农业开放问题之农业贸易开放农业开放是我国对外开放大局的重要组成部分。农业是全部工作的“重中之重”,开放的目的是为了促进农业行业健康和可持续发展。农产品贸易是农业开放的重要内容1，准确把握我国农业贸易开放现状和面临的挑战，明确提高农业开放水平的路径和重点，对于充分利用两个市场两种资源、确保农业产业安全和可持续发展至关重要。一、农业贸易开放现状及国际比较（一）从政策层面看，我国是世界上农产品市场最开放的国家由资源禀赋和农业特性决定，各国间农业竞争力存在比工业更加难以克服的差距，加强对农业的保护是各国普遍做法。目前世界农产品平均关税水平为60%，且大量采用较为复杂的关税形式。挪威、瑞士、日本、美国、欧盟、巴西、印度农产品平均关税水平分别为71%、85%、42%、11%、23%、36%和114%，最高关税水平分别达1062%、1909%、1706%、440%、408%、55%和300%（表１）。美国、欧盟、日本和韩国还分别对其9%、31%、12%和8%的农产品税目可以使用以数量和价格自动触发为特征的特殊保障机制。世界重要产品如1农业对外开放的内容包括农业贸易、农业外资利用、农业对外投资、农业技术品种引进、农业科技合作农业对外援助等。大米、食糖、牛肉、猪肉、禽肉、豆油、乳制品的关税水平大多国家（地区）都非常高（表２）。美欧日等发达国家（地区）还保留了大量的黄箱国内支持政策和出口补贴政策空间。此外，各国越来越注重使用技术性和检疫性措施实施对农业的有效保护。这些措施种类越来越多，标准越来越高，程序越来越复杂，费用也不断增加。表１主要国家（地区）农产品关税水平单位：%数据来源：根据WTO数据整理，从量税等复杂关税按WTO公式转换。表２主要国家（地区）主要农产品关税单位：%数据来源：根据WTO数据整理，从量税等复杂关税按WTO公式转换。我国农业在入世过程中做出了重大承诺，取消了数量配额、许可证等所有非关税措施；关税和关税配额制度成为调控农产品贸易的唯一手段；农产品平均关税水平仅15.2%，只有世界平均水平的1/4；关税形式单一，实施税率与约束税率同一；粮棉糖配额外关税最高也只有65%。除一些岛国和个别农业规模大竞争力很强的国家外，其他国家农产品关税水平都比我国高。此外，我国入世还承诺农业国内黄箱支持维持在8.5％的微量许可水平以内，并取消所有形式的出口补贴；动植物检疫措施和转基因管理措施也只限于技术范畴，在有科学依据、公开透明的基础上实施。对农业生产和市场稳定非常重要的特殊保障措施我放弃使用的权利，一般保障措施和其他贸易救济措施遵循WTO协议规定实施。关税政策、国内支持和出口补贴政策是多双边贸易谈判的核心内容。无论从国际比较的角度看，还是相对于我国农业竞争力实际来看，我国农业贸易调控政策空间十分有限，我国已成为世界上农产品市场开放度最高的国家。（二）从农产品贸易发展实际看，我国农业利用国外市场资源达到了很高的规模和水平首先，入世以来，我国农产品贸易持续快速发展，贸易规模持续扩大。目前我国已成为世界最大的农产品进口国、第六大农产品出口国，农产品贸易总额居世界第二位。2001-2014年，我国农产品贸易总额由279亿美元增长到1946亿美元，年均增长16%；进口额由118亿美元增长到1226亿美元，年均增长20％；出口额由161亿美元增长到720亿美元，年均增长12％（表3）。10多年来，我国农产品净进口范围已由大麦、大豆、植物油等部分产品扩大到粮棉油糖等所有大宗农产品。我国已进入大宗农产品全面净进口阶段。自2004年以来，我国农产品贸易一直保持逆差，由46亿美元增加到2013年的511亿美元，2014年由于国际农产品价格走低逆差下降为506亿美元。农产品贸易逆差是在我国外贸总体呈现顺差的情况下发生，一定程度上表明农业是国内产业中最开放的部门之一。表32001-2014年我国农产品进出口情况单位：亿美元数据来源：中国海关统计。其次，随着贸易的发展，农产品贸易对国内产业的作用和影响不断增强。2014年我国农产品贸易额是农业增加值的21%，其中进口占13%,出口占8%。由于农产品之间在生产资源配置和消费上存在很强的替代性，播种面积当量法不失为衡量农业外向依存度有效的综合指标。按播种面积当量计算，2014年粮棉油糖肉奶等主要农产品净进口相当于大约9亿亩播种面积的产出，占国内耕地面积的比例达36%左右。根据国际组织预测数字推算，2020年我国粮棉油糖肉奶主要农产品净进口相当于大约11亿亩播种面积的产出，占国内播种面积的45%（表4）。鉴于大豆的单产比较低，进口大豆压榨后的豆粕主要用作饲料，假定一半的进口大豆由玉米替代，那么，2014年我国主要农产品净进口量折合播种面积约7亿亩，占国内总播种面积的比例为30%；2020年净进口量折合播种面积近9亿亩，占国内总播种面积的比例达近35%。作为一个有13亿人口的大国，这样的依存度水平是相当高的。就粮食而言，按我国传统粮食口径，2014年我国粮食总量达到6.1亿吨，粮食进口总量达到1亿吨。其中大豆进口7140万吨，谷物进口1952万吨，薯类（主要是干木薯）进口867万吨。若将玉米酒糟（DDGs）作为玉米制品纳入粮食范畴，粮食进口量将近1.06亿吨。按表观消费量计算，2014年我国粮食总体自给率为85%，而1996年世界粮食首脑会议上我国对外宣布的粮食安全自给率目标95%。表42020年我国农产品产需缺口耕地播种面积当量折算单位：万吨、万亩注：1.没有考虑各产品间的替代关系折合面积；2.进口大豆的一半由玉米替代折合面积。数据来源：中国统计年鉴、中国海关；OECD、FAPRI、USDA数据库。二、农业贸易开放面临的问题和挑战农业贸易对于在更大范围内配置农业资源、提高资源配置效率、增加农产品有效供给、减缓国内农业资源和环境压力、推动农民增收和农业产业结构调整具有十分重要的作用。但是，我国农业是小规模生计型农业，农业基础竞争力不足，加之农业支持保护和调控手段有限，贸易的发展给我国农业带来了越来越大的挑战。（一）进口失控和进口过度问题突出，对国内产业的挤压效应增强，适度进口战略面临挑战新粮食安全战略的核心之一是适度进口。近年来，随着我国劳动力成本的大幅上涨，农产品内外价差不断扩大，进口调控手段缺乏的问题日益突出，进口过度对国内产业的抑制和挤压作用不断增强，影响面不断扩大。1.进口给国内生产带来的挤出和抑制效应，最早体现在对大豆、羊毛、大麦生产的影响和冲击。入世以来，大豆、羊毛、大麦首当其冲，受进口增长的影响显著。在大量进口所产生的挤压效应作用下，大豆产业在需求快速增长的同时，播种面积和产量下滑，2014年大豆需求量比2001年增加了4.1倍，而播种面积和产量分别下降了28.3%和21.1%，油用大豆基本被进口产品替代（表5）；曾一度被视作“软黄金”而受到重视的细羊毛产业因进口的打压风光不再；大麦产业也因进口的影响失去了随啤酒业发展而提升增长的机会。如果说大豆等个别产业受到进口冲击后，还可以通过调整结构、腾出资源改种其他作物来减缓其实质性影响以及对农业的整体影响，那么在大宗农产品大范围受到进口影响的情况下，农业调整结构余地有限，进口冲击和影响带来的挑战将是前所未有的。表5我国大豆进口与生产状况单位：万吨、万亩数据来源：中国统计年鉴、中国海关统计。2.近年来进口对主要农产品生产的挤压效应显著，具体表现为“洋货入市、国货入库”“边进口、边积压”。2012年以来，受内外价差驱动，主要农产品呈现全面净进口，超出合理产需缺口之上的“非必需进口”持续增加，对国内生产的挤压作用不断增强，国产农产品市场份额受过度挤占被逼入库。一是粮食过度进口加剧，库存大量增加。根据我国传统的粮食口径，2012-2014年我国粮食产量分别为5.90亿吨、6.02亿吨、6.07亿吨，消费总量为6.62亿吨、6.46亿吨、6.48亿吨，产需缺口为7200万吨、4400万吨、4100万吨；而同期粮食净进口分别为8043万吨、8837万吨、10429万吨，肉和乳制品净进口折粮831万吨、1367万吨、1483万吨。2014年净进口的1.04亿吨粮食中，至少有50%是超出产需缺口的“非必需进口”。供需缺口与产需缺口不同。考虑可释放库存，2015年我国粮食供需基本不存在缺口，但前10个月粮食进口已超过1亿吨，预计全年进口1.2亿吨左右。二是棉花和食糖进口连续4年超出正常产需缺口，库存积压严重。目前我国棉花和食糖年产需缺口均在200万吨左右，但2011-2014年我国累计进口棉花和食糖分别为1616万吨和1470万吨，分别超出正常产需缺口800万吨和670万吨，2014年我国棉花和食糖库存分别超过1300万吨和1000万吨，库存消费比分别高达164%和73%。此外，我国棉纱关税只有5%，在棉花大量进口的同时，棉纱进口快速增长，2013年和2014年棉纱进口均为210万吨，2015年前10个月棉纱进口已达200万吨，比上年同期增长21.9%（表6、表7）。表6棉花供需平衡表单位：万吨数据来源：中国棉花网。表7食糖供需平衡表单位：万吨数据来源：产量和消费量来自中国糖业协会，净进口量来自海关总署，期末总库存数据根据行业调研数据整理。三是油籽和植物油也存在进口过度问题，近年来收储加工的菜籽油大部分积压在库。2001-2014年，我国食用油籽（含大豆）进口从1568万吨增长到7752万吨，年均递增573万吨。近几年，我国食用植物油进口保持在800-900万吨，2014年食用油籽及植物油进口综合折油超过2400万吨。这些进口中绝大部分是因为多年来进口与国内生产相互作用所形成的巨大产需缺口，但过量进口问题在油菜籽上表现比较突出。由于植物油之间有很强的替代性，进口对我国以冬闲田种植为主的油菜生产造成明显挤压。近几年临时收储加工的700多万吨菜籽油曾大部分积压在库，2015年油菜籽临时收储政策不得不做出较大调整（表8）。表8我国油籽油托市收购、销售和库存情况单位：万吨数据来源：国家粮油信息中心。四是乳制品过度进口问题严重。2014年我国奶粉进口105.4万吨，鲜奶进口32万吨，进口乳制品折鲜奶超过1000万吨，约占国内原奶产量的1/4。乳制品过度进口挤占了国产鲜奶市场，导致国内原奶销售困难，奶价下跌，一度发生较为严重的“倒奶”“杀牛”现象。3.适度进口缺乏有效调控手段，未来国内生产面临压力加大。近3年国内主要农产品库存大幅增加，是在国内生产与需求依然存在缺口、国内产量没有超过需求总量的背景之下发生的，库存增加的原因是过度进口，即超出正常产需缺口之上的“非必需进口”的大量增加。目前，我国调控进口的手段主要限于关税和关税配额管理。我国对大米、小麦、玉米、棉花和食糖实行关税配额管理，对大豆、棉纱、大麦、高粱、木薯、DDGs等其他产品实行单一关税，而且关税水平很低。对于实施单一关税的农产品进口，我国的调控手段仅限于征收有限的关税；对于实施关税配额管理的农产品，以配额内关税税率的进口有一定数量限制，以配额外关税税率的进口则完全放开，没有任何调控手段。随着国内价格越来越高于国际市场价格，特别是当国内价格高于配额外进口税后价时，我国农产品进口面临失控的风险。如不能有效控制过度进口，当前农业面临的受进口过度挤压问题以及由此带来的库存积压和农业生产下行压力增大等问题难以根本缓解。（二）进口价格“天花板”效应增强，对国内价格的抑制和打压作用显著，国内农业产业安全面临挑战我国农业进入了成本上涨时期，国内市场均衡价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆。由于缺乏必要的关税水平，国内均衡价格也越来越高于进口税后价格。随着大宗农产品全面净进口和进口量的增加，进口对国内价格的抑制和打压作用越来越广泛和显著。特别是近年来国际大宗农产品市场处于下行周期，农产品价格已跌至2010年以来最低点，这进一步增强了进口对国内价格的打压作用，这给国内农业产业安全带来了越来越严峻的挑战。1.进口价格天花板效应使得粮食价格支持政策面临越来越大的挑战。粮食最低保护价和临时收储价是根据国内“生产成本加合理利润”或“生产成本加基本收