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从“精细化管理”到“精准化治理”：社会治理的理念变革与政府实践——以上海市社会治理改革方案为例王阳叶敏党的十八届三中全会对全面深化改革做出了新的部署，特别提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新目标，这不仅为解决当前一系列社会问题、转型政府管理体制、提升政府社会治理水平指明了方向，而且也为政府从公共行政迈向公共服务提供了强劲的动力。从中央以及各级政府出台的关于“创新社会治理，，的一系列文件来看，“精准施政”、“治理创新”等概念同时取代了“精细化管理＇“社会管理”等概念，这种叙事方式的转变，本质上体现着政府治理理念的转变。多年来，由于社会的急剧转型，出现了社会问题多发、政府职能剧增的局面，各级政府不得不通过提升管理的精细化水平，来提升行政效率。不可否认，政府的“精细化管理”运动，对于维护社会稳定、促进经济发展发挥了重要保障作用，但随着现代社会治理复杂性的增加，也暴露出一系列新的问题。当代社会价值的分化、社会功能的增加、社会结构的多变、使得这种精细化的管理方式最终趋向政府治理的碎片化，这就要求一种全新的整体性治理框架，促进资源的有效整合，并通过精准施政、多元参与，来规范社会行为，提升社会治理质量，创造良好的社会秩序，保障人民安居乐业。在上海市“创新社会治理，加强基层建设”课题成果中，也多次提到精准化治理，并提出多项具体措施，对于推进政府治理现代化具有重要意义。可以说从“管理”到“治理”，从“精细”到“精准”的叙事转向，对我国社会治理体制转型具有里程碑意义。一、＂精细化管理＂的理论基础与中国实践“精细化管理”概念并不是简单的经验概括，而是新公共管理理论的实践结408从“精细化管理”到“精准化治理”：社会治理的理念变革与政府实践果。20世纪80年代以来，在西方国家，特别是澳大利亚、新西兰和英国等掀起了以新公共管理（ＮｅｗＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）为标志的大规模政府改革运动。其改革的主要内容是国家管理模式向公共管理模式的转变，其标志性特征是强调市场的主导作用，崇尚科学的企业管理模式，并引入市场运作机制来改善政府的管理职能，提升政府的社会管理能力。这一过程大大提高了政府的管理效率，在改革初期发挥了重要的保障作用，可以说是政府进行社会管理的必然发展阶段。（一｝精细化管理：从企业到政府从理论脉络上来分析精细化管理”源自于“劳动分工理论＇①斯密在《国富论》中提出，在劳动生产率上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，都是分工的结果。科学管理之父泰勒（Ｆ．Ｗ．Ｔａｙｌｏｒ）在分工理论的基础上，提出了合理的分工制度对劳动效率的意义，并通过标准化和程序化，来实现生产效率的大幅提升。的确，在工厂经济时代，“分工出效率”在社会生产和管理领域得到了广泛应用和充分验证，并形成了层级节制的金字塔式组织结构和部门化管理方式。精细化管理的实质就是通过规范化、程序化、标准化、信息化的手段，要求每一个环节都要尽可能的精细，从而形成一个完美的管理系统，降低企业成本，提升企业效率。在社会管理领域，引人企业管理模式一直是政府管理理论家的偏好。在早期的学者那里，建立在现代工具理性基础上的“官僚制＇实际上体现了科学管理的思维方式。韦伯（ＭａｘＷｅｂｅｒ）坚信推进官僚制度的决定性理由一直是超过其他组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本。在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点”。②官僚制的确具有效率高、便于控制和指挥的优点，但机械的流程分割，也造成了官僚体系内部的分化，从而造成政府机构的臃肿和低效率。特别是由于这一阶段，西方国家的凯恩斯革命试图弥补市场的缺陷，而发展中国家又希望建立一个无所不能的国家，从而主导经济的快速发展，这造成一个庞大的国家官僚系统，反过来又破坏①［英］亚当？斯密：《国富论》，武汉大学出版社2010年版，第5页。②［德］马克斯？韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆2006年版。409了分工出效率的初衷。人们厌倦了国家管理模式中管理者的随意性和组织方式的低效率，受新自由主义思潮的影响，新公共管理运动随后在各国政府兴起，重新强调政府管理的精细化。新公共管理以结果为导向，引入企业管理制度，实行绩效管理，在政府提供公共服务的管理模式上注重技术专业性、规范性，强调市场化、服务外包，以此来降低政府的行政成本，提高行政效率。无论是传统的官僚制阶段，还是新公共管理阶段，政府的精细化设计是公共管理的核心理念。这一阶段，可以概栝为“目的理性”导向①的管理阶段，是一种社会管理的思维方式。在这种思维方式下，为了保证社会管理的高效率，实现政府的管理目的，必须要保证政府工作的精细化。这种精细化体现在部门设置、绩效评估、管理目标等方方面面，可以说精细化是社会管理发展的必然阶段。在中国的公共管理发展过程中，也经历了同样的历程。（二）精细化管理：中国社会转型的现实需求新中国建立后，中国政府面临的首要任务便是快速实现工业化，这需要一个强大的国家机器作为保障。依靠新民主主义革命中积累的强大动员能力，整个社会被纳入了国家系统之下，个体的社会行动具有较高的一致性，从而保证了社会的整体稳定和国家目标的快速实现。然而在改革开放以后，由于社会自主性开始发轫，经济的快速发展和社会群体的分化，导致了国家整体性的消解。在社会管理层面上，随着“单位制”的解体，曾经接受单位统一管理的“单位人”转变为“社会人”，由基层政府对其进行直接管理。但由于社会人的群体分化、政府动员能力的衰减，以及地方政府职能的增加，使得基层政府在社会管理过程中面临越来越多的问题。传统计划经济体制下的整体治理结构正面临多元社会力量的冲击，而为了保障经济的快速发展，应对日益突出的社会矛盾，政府不得不把“维稳”作为重中之重的职能加以重视，形成了独具特色的“维稳体制”。＠在这种维稳体制下，政府社会管理能力的优化只能依赖管理过程的精细化，因为政府对社会负有“无限责任”，③除了寄希望于行政服务系统的自我完善外，很难找到令民众满意的其他出路。①司马云杰：《价值合理性与目的工具合理性》，《社会学研究》1995年第6期。②徐铜柱：《从管理到治理：地方政府维稳职能的失衡与矫正》，《理论导刊》2014年第4期。③温铁军：《中西体制最根本差别在于负无限责任的中央政府》，《南方都市报》2013年11月。410从“精细化管理”到“精准化治理”：杜会治理的齡变革与政府实践可见，“精细化管理”的提出具有现实的社会背景，在改革开放初期，精细化管理一直是政府自我提升的重要目标。在转型期的社会管理模式下，政府作为单一主体，对社会事务负有无限责任，政府必须通过不断的改造和完善，来提升民众的满意度。总体而言，这种“精细化管理”在一定程度上保障了30多年来中国经济的快速发展和社会的基本稳定，但这种社会管理模式有着固有的缺陷，随着社会分化所造成的高度复杂性，政府的精细化管理会陷入内卷性风险，“由于高度技术化的治理权力的运作，不断强化了行政的纵向秩序整合系统；借助于这一轮高度技术化的机制建设，行政的纵向秩序整合系统在财力支持、机构设置、政策保障乃至工作思维等方面形成了一套自我强化机制＇①政府主导的社会治理模式所消耗的社会成本越来越大，其社会意义却越来越有限。从近几年来基层政府的运行状况来看，这种精细化管理理念正面临越来越多的挑战。二、治理碎片化：社会管理精细化的实践困境在社会管理理念下，精细化是提升政府行政水平的基本方法，精细化也是“理性主义”的代名词。经过了现代公共管理体系的建设，以及对现代管理技术的不断引进，政府的精细化水平已经初见成效。尽管中国政府的精细化管理改造，不过是近二三十年的事，例如，电子政务、绩效评估、标准化管理等企业管理制度的引进，而且不同地区的政府管理水平差别很大，但政府的精细化水平，特别是沿海发达地区的精细化管理水平，仍取得了巨大进步。然而随着经济的不断发展，在城乡之间出现了大规模的人口流动，一批自主性极强又规模庞大的生产群体迅速崛起，社会群体急剧分化，这构成了当前社会管理的重要背景。在管理思维下，政府会无意识地通过不断精细化的制度和政策，来加强对社会的控制和对问题的应对。这种管理思维在形势相对简单，问题相对明确的管理环境中，是高效且准确的，但在一个更复杂的环境下，就会陷入碎片化危机。社会学家卢曼在对现代社会的描述中指出，现代社会正在变得越来越复杂且难以被理解，这种复杂性体现在三个层次，一是个体主观旨意的不确定性导致①李友梅等：《城市社会治理》，社会科学文献出版杜2014年版，第3页。411新常态与大祕的社会复杂性，二是社会结构的持续变动导致的复杂性，三是由社会功能的不断分化导致的复杂性。①卢曼提到的复杂性在变动的中国社会中体现得尤为明显，这种复杂性一方面导致政府在政策和制度的制定上越来越精细化、专业化，但也越来越难以被群众理解，使得基层政府不可避免地脱离群众；另一方面政府对社会的控制越来越力不从心，到最后只能“头痛医头，脚痛医脚”，各部门分散出台具有专业性、针对性的政策制度，又使得社会管理陷人碎片化危机，治理成本大幅上升。在基层社会管理的实践过程中，由于“精细化管理”造成的社会治理“碎片化”问题非常突出。（―）精细分工导致组织流程破碎在相对简单的治理环境中，精细的分工可以提高行政效率，但分工过细意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节，一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动。专业化分工越来越细，工作环节越来越多，这在当代社会的复杂治理环境中就意味着更加复杂的治理结构。韦伯对官僚制的分工做出了明确规定，他认为只有“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”？才能进行精细的分工。但由于近年来政府职能剧增，而社会问题又千奇百怪，现代化的管理技术并不能完全适应政府的庞大业务量。在精细分工的背景下，一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段，造成了相互隔离的部门壁垒，使得整个过程运作时间长、协调成本高，还容易造成多头指挥，令下属无所适从的局面。流程和组织的僵化，使得政府改革总局陷于内卷化的自我调整，缺乏外部力量的协调，而组织的灵活性和自主性大为下降，很难适应快速多变，又极度复杂的现代社会，也无法对服务对象的多元需求作出快速、及时的反应。（二）管理思维弱化政府服务职能管理思维是指在社会公共事务的管理活动中，以结果为导向、以便利性为目标的思维方式。在社会管理理念下，政府既是实施社会管理的单一主体，同样也对民众负有无限责任。因此在面对庞大的社会管理任务，特别是维稳任①秦明瑞：《复杂性与社会系统——卢曼思想研究》，《系统辩证学学报》2003年第1期。②［德］马克斯？韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆2006年版，第278页。412从“精细化管理”到“精准化治理”：社会治理的理念变革与政府实践务时，政府职能倾向于两种选择：一是制度化选择。政府一般都倾向于通过更加精细的制度对民众以及社会组织形成规制。庞大的政府机构各有各的规章制度与办事要求，它们常常以这种或那种方式影响公众和企业的活动。社会主体与政府的连接只能通过一套繁杂的手续，花费大量的时间和精力去“敲章”，这严重妨碍了社会公众获取政府公共服务的效率。政府的第二种倾向是“策略主义”①选择，这一现象在基层治理过程中特别突出。地方政府作为社会管理的主体，承担地方社会事务的责任，但由