解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》

解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》主要是针对新颁布的《国有土地上城市房屋征收与补偿条例》的有关内容，今天主要介绍三个方面的内容：第一、制订《征收和补偿条例》的背景和过程；第二、《条例》的主要内容；第三、学习和落实《条例》中要注意的问题。一、制订《征收和补偿条例》的背景和过程（一）背景我们国家的城市建设从50年代就已经开始，一直到80年代我们实际上都是在计划经济的框架里面运行，所以那个时候虽然也有城市建设、房屋拆迁，但大都是靠行政命令的方式，或者说内部的隶属关系，靠这样的方式来运行，所以说没有什么太大的问题。到了80年代末，我们国家随着经济体制的改革，城市化的建设开始提速，所以这个时期到了80年代末、90年代初就有了一些拆迁上的问题。所以在1991年国务院制订了一部条例，就叫《城市房屋拆迁管理条例》。这部条例主要是规范城市建设中的一些拆迁行为，那个时候的拆迁问题也不是很突出。那时私人所有的房屋是非常少的，我们的商品房制度是从1998年开始的。所以这以前都是公共所有的房屋，所以城市拆迁的问题还不是非常的突出。但是到了90年代末，随着商品房制度的开始推行，城市的建设进入了一个新的阶段。在90年代末我们遇到的一个非常大的问题，就是城市建设的资金短缺，需求量又很大，而政府在这个时候所能提供的支持也很有限。所以这一对矛盾就是“城市发展的需要和资金短缺、老百姓需求之间的矛盾”，所以当时的模式就是政府出政策、由开发商来出资金的城市建设模式。城市建设开始出现了新的机制，原来这个条例就有点滞后了，所以到2001年国务院又修订了《城市房屋拆迁管理条例》，对相关的拆迁行为进行了完善。但是原来的条例主要是以拆迁环节为规范对象，至于谁可以征得房屋，包括前期的补偿这些问题在原来的法条中并不是十分的受到重视，因为立足点是以拆迁为规范对象的，所以在条例的名称里有充分的显现出来。但是自新世纪以后，随着大规模的城市建设，拆迁、征用房屋的事情是越来越多。应该说2001年的这部条例也和现实的需求离的很远了，赶不上城市发展的需要。一方面是城市房屋建设的需求和老百姓的权益在这个时期随着商品房、个人私有住房制度的逐渐完善，所以在拆迁者和被征用之间的矛盾也非常突出。尤其我们从2004年宪法修订以后，强调对私有财产的保护。《宪法》明确规定，只能因为公共利益才能够征收私人的财产，而且要给予补偿。另外在2007年《物权法》明确规定了，只能为公共利益才能够征收私人的财产，并且要给予相应的补偿。在2007年修订的《城市房地产管理法》也已经明确授权国务院就房屋征收的问题制订相关的行政法规。应该说2001年的条例随着形势的变化，一方面和现实的需求不相匹配，另一方面也和新的宪法条文和《物权法》以及《房地产管理法》的规定出现了不一致的情况。因为原来我们的《城市拆迁管理条例》是不区分公和私的，无论是因公拆迁还是因私拆迁，都是使用这样一个条例，而且都是同样的程序。而且在这个条例里面实际上政府是管理者，而拆迁的主体、征用的主体实际上都不是政府自身，或者说从制度设计上来讲，把政府设计为管理者，而不是当事人。所以这部条例和《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》有着严重的冲突。所以从法律的位接来讲，也是必须要调整，下位接的法律要与上位接的法律相一致，这也是和新世纪以来日益增长的人们的维权意识也有关系。几个方面的原因，城市建设的需要、公共利益的需要，保障被征收人合法权益的需要，化解社会的冲突。因为这些年因为拆迁问题引发的恶性事故有很多，甚至于为了阻止拆迁有自杀的，有各种各样的暴力事件，所以在一定程度上造成了政府和老百姓，和社会之间的裂痕。政府有它的苦衷，老百姓有老百姓的不满，所以这里面确实是产生了大量的冲突。所以修订或者说重新制订一部关于城市房屋的征收补偿条例就非常的必要，它是一个社会发展的需求。实际上，我们叫做新的征收和补偿条例，这个说法严格来说不太准确。确实我们是在原有的城市房屋拆迁管理条例的基础上是修订而来，其实在某种意义上它是一种新的制订，不是一个叫新的征收管理条例，这两者之间有一定的关联，但是实际上立法的角度和规范的角度发生了非常大的变化。新的条例是从2007年，也就是《物权法》制订的时候就开始制订这样的条例，应该说从2007年初就开始启动，中间经历了三、四个年头，2011年的1月19日，国务院原则通过，于21日正式对外发布，而且自发布之日起就开始生效。（二）法律制订的过程这部法律制订的过程应该说还是很值得去回味的，因为在这个过程中参与的程度是非常高，学术界、社会的相对人或者老百姓，还有各个部门包括经济学界、评估的行业、政府、城市建设的部门等等，参与的政府部门之多，包括社会关注的程度之高都是空前的。而且在这个条例的起草过程中是两次公开征求意见，收回来的意见将近10万条，进行了充分的讨论、梳理。当然这个过程中冲突是非常多的，比如说地方政府是要有这个建设的愿望，确实中国的发展、城市化程度还不是很到位。据有关的报道我们城市化程度才47%，所以大规模的城市建设，尤其是中西部城市建设很多地方刚刚开始，所以任务非常艰巨。如果说在征收补偿方面，如果价位过高，就意味着城市建设的成本会非常高，所以对政府方面来讲有很多的苦衷。但是对于被征收的老百姓来讲强调权利的保障，私有权利受国家法律的保障，要求公平补偿，这方面的愿望也是很强的。在这里不能因为公共利益而牺牲个人利益，虽然为了城市建设个人有义务配合接受征收，但是他要求合理的补偿。所以在这个过程中利益冲突很多，而且参与度很大。随着这个过程反复的协商、沟通，我觉得这个条例的制定其实很好的体现了我们国家社会的充分参与，一定程度上是相互的博弈，但是最后能够通过比较理性的程序和路径达到妥协，相互的让步，我觉得这个条例这些方面还是非常有意思的事情。其实在一个日益多元化的社会，各方面的利益要都能够满足，实际上是要相互做一些让步的，因为这是多元共存的机制。其实法制在很大程度上就是一个多元共存的一种法律机制，兼顾多方面的需求。（三）条例在制订过程中的指导思想这部条例在制订过程中有几个指导思想：1.统筹兼顾因为我们国家城市化进程、工业化进程需要用地，需要重新的合理配置土地，尤其是城市土地的这些资源。另一方面，又涉及到老百姓的切身利益，因为一辈子的积蓄就买一套房，如果说不受保障的话，老百姓的利益会收到很大的侵害。实际上这里面的利益还有很多，比如说城市的建设，实际上我们国家的经济发展就是两个轮子，一个是工业化，一个就是城市化。所以城市化的速度放慢，也意味着我们的经济增长会在很大程度上放慢。所以跟经济的发展速度、资源的保护，也跟房子建设的上下游的产业链，也包括农村人口有序的进入到城市，就是城市化转型。跟这些都有关系，所以这个条例确实牵涉的利益链是非常之广的。在这个过程中，我们的立法一直是非常强调统筹兼顾各方面的利益，公共利益、私人利益、经济利益、城市利益、社会利益都要考虑到。而且在我们的很多制度中也体现了统筹兼顾的思想。2.补偿的公平以往的冲突有很多实例，比如一些自焚的案件，和政府冲突的案件，争议的不是该不该争，就是公平不公平。不能说我本来是老城区改建，我本来是二环、三环的房子给赶到五环、六环去，给我们的生活带来极大的不便，在这里就是在补偿的方式、标准、评估各个方面如果不公平的话，都会对老百姓心理造成一定的伤害。所以这次《条例》是非常强调公平补偿。怎么来体现公平？通过制度设计来实现这个目标。3.程序参与和保障要在整个的流程里面，无论是从征收开始还是补偿的过程，还是决定后的执行，一定要给予老百姓话语权，过去应该说是开发商强势，老百姓又往往认为政府和开发商站在一起，所以老百姓的话语权相对少一些，在程序上没有保障，而且公开程度也不够，老百姓也不知情。实际上有时候政府还是各方面考虑到的，但是由于透明机制不健全，所以导致了老百姓对政府的一种猜疑。包括老百姓对于各个补偿多少也不清楚，就相互猜疑，所以就导致要价很高，谁最后搬迁谁好象得到的最多，又一定程度上鼓励了人们和政府要价，这个实际上是和制度不完善有关系。所以为了保证征收行为的理性，也为了切实保障老百姓的权利，所以在《条例》的制订过程中，是非常强调参与。制度设计也是强调参与，但是在制订过程中实际也是有参与的，据有关的报道，我们的立法部门召开了几十场的专家座谈会，而且也调研了很多地方，另外也公开征求意见，收集到几十万条意见，所以在这个《条例》的制订过程中也是非常强调公开。我们在法律制度的设计里面也是非常强调公开，也是我们常常讲的要有知情权、表达权还有参与权，当然还有一种监督权，这种程序权利也是我们国家这些年来法制发展的一个突出成就，就是老百姓的话语权会越来越多。这个条例的制订在我们国家的行政立法历史上可以说是一个里程碑性质的事件了，是非常有意义的。二、征收与补偿制度的主要内容以及这个条例的主要内容按照征收和补偿条例的规定，归纳起来有六个部分的内容：（一）征收和补偿条例所确立的一些基本原则按照总章部分的规定有这么几条：1.补偿公平的原则在第二条里面明确规定为公共利益可以征收，但是必须要补偿公平。这个是和我们的指导思想有关系，为了实现补偿的公平，在补偿的标准上、补偿的方式上、评估的制度设计上、公开的制度上，各个方面都做了规定。比如说有一个很明确的规定，必须是先补偿后搬迁。过去很多争议都是争执不下，可能是先拆了再说，这样对老百姓是非常不利的。这次就明确规定，在实施搬迁以前必须是先补偿到位了，先补偿到位就意味着要先做征收决定，而且没有补偿完毕的不能让老百姓搬，尤其是强迫搬。所以这样一个制度设计实际上也是为了保障老百姓的权益，切实能够使得补偿公平到位。当然还有其他的一些制度设计，在很多方面体现了公平。这个公平实际上是两个意思，一个是政府对老百姓征收以后要给予公平的补偿，就是一种合理的或者说等值的补偿了，涉及到政府和老百姓之间的关系；还有一个公平就是被征收人之间的公平，不能说给张三补300万，给李四就补100万，这个不公平。怎么来实现这个公平呢？这次在制度设计里面其实有很好的一个制度，就是你的补偿结果要公开，在被征收范围里面不能说想补多少就补多少，必须要达到公平，大家互相是可以查阅其他被征收人得到的补偿结果是什么，而且在征收的过程中比如说你调查确定被征收人的房屋面积、权属这个也要公开。本来别人是100平米，你补了120，这个就是不公平。所以这个公平实际上是两个方面，一个是政府和老百姓关系上要确保公平，再有老百姓之间也要有公平。过去为什么老是有人到最后搬呢？就是怕别人多得了自己少得了，这次在制度设计上还是比较精细的，这两面都有公平。当然更重要的可能是政府对老百姓的补偿，也要公平，也要一视同仁。因为这个都是取决于政府，但是在下一个层次，就是老百姓之间的，当然也取决于政府的补偿行为，从结果上来看应该是相当的，而不应该是畸形，有的人得了很多，有的人得的很少，这个是不合理的。2.决策民主的原则在这里强调老百姓对过程的一种参与或者说为了保证科学性有很多制度的设计，比如说在这个过程中凡是列入到征收项目的，都应该进入到国民经济和社会发展的规划，包括五年的规划、年度的计划还有土地利用的总体规划，专项的规划等等，进入到规划就意味着它是一种生存的考虑。不能说想当然，另外也还规定，比如被征收人数量比较多的时候，要通过政府的集体讨论，而不是个人说了算，这都是体现了一种民主。而且在制订规划和确立补偿方案的过程中，老百姓应该有参与的权利，尤其是涉及到旧城区改造，在有多数人如果认为它原来定的补偿方案不是很符合《条例》的规定，可以要求听证。在这里实际上都是为了保证决策的科学。决策在科学涉及到很多方面：一个方面要确实保障到老百姓的权利，当然还有公共利益。当然公共利益要在合理的法规里面，不能超出比例原则。是不是必须？如果这个工程项目不是必须，而且老百姓的利益受到损害的时候，实际上不应该采取的。这里面应该采取一种理性的精神，我们这些年城市建设取得了非常突出的成就，但是实际上有一些也不一定是很科学的，所以在这里强调征收和补偿，一定要保证它的科学，尤其是征