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中国行政史第六讲地方行政管理体制及中央与地方的关系中华人民共和国行政区划根据《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。截至2004年12月31日，全国县级以上行政区划共有：23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区；50个地区（州、盟）；661个市，其中：直辖市4个；地级市283个；县级市374个；1636个县（自治县、旗、自治旗、特区和林区）；852个市辖区。总计：省级34个，地级333个，县级2862个。一、行政层级制度1、夏商周时代，地方的划分因分封制，实际上在行政上是独立的。一般称之为采邑制。2、秦统一六国，确立了郡县制。3、刘邦夺取政权后，实行郡县与封国并行的双轨制。4、汉武帝将全国划分为13个监察区，东汉灵帝时，郡县二级制演变成了三级制。5、魏晋南北朝时期，沿袭东汉，实行州郡县三级制。6、隋统一全国后，由州郡县三级制改为州县二级制，取消了作为中间层级的郡。7、至唐中叶，道已增至15个，且道之长官开始置治所，辟属僚，逐步演变为州县之上的一级政府。由汉代在郡之上设州和唐代在州之上设道的经过及效果看，由两点值得注意：一是地方最高行政层级不能过多，多达百个甚至数百，中央不可能直接管理，只得考虑另设机构予以监察，且最终都演变为行政机构，这是带有必然性的，根本原因是超过了中央政府的管理幅度，不得已而为之；在地方最高行政层级之上新增一级行政区，事权相对集中，可掌握的资源丰富，足以与中央相抗衡。最后都形成了尾大不掉的局面。8、经过五代十国战乱，宋代统一中原，地方行政层级调整为路——州——县三级制。9、辽金为少数民族政权，其地方行政管理体制实行因俗而制的双轨制，在汉族地区基本也是实行三级制。10、元代由于疆域辽阔，地方行政层级变为四级制，而且确立了行省制度。11、明清两人代实行的是省、府（州）、县三级制。通过对历代行政层级演变的粗略回顾，得出这样几点认识：一是由二级演变为三级制，以三级制为主。这在当时交通通讯不很发达的农业社会里，是较适宜的。因为层级过少，管理上会有较大难度；过多则政令传达与贯彻相对要迟缓，三级制是适合国情和具体国势的。二是县级建制一直没有变化，作为最基层政府的角色也从未改变。而县的结构和功能是比较健全的。三是发展到宋明时代，在三级制的前提下，根据情况，出现了直隶州和属州、直属府和属府等变通办法，这是政区建制的新发展。二、政区分等制度由于人口分布、经济发展状况在不同地区存在着不平衡性。为了使这一差别能在行政制度上加以客观反映，历代政府除了划分等级，并根据不同的等级确定其官员职级和编制员额等，从而形成了政区分等制度。秦代将县依人口多少分为两等，万户以上为大县，万户以下为小县。汉代郡以政务繁简，划分为剧郡和平郡两类，县仍依人口多少划分两等。东汉后又划分县为三等。魏晋南北朝时地方行政体制较为混乱，但县分上中下三等之制仍存，作为中间层级的郡，在北魏时也有上中下三等之分。隋代郡（州）县两级皆分为三等九级，即上中下三等，上上、上中、上下，中上、中中、中下，下上、下中、下下九级。唐代作为地方最高行政层级的州，分辅、雄、望、紧、上、中、下七等。县分为望、紧、上、中、中下、下六等。宋代路不分等，中间层级的府分为辅、雄、望、学、上、中、下七等。县则以户口多少分为赤、畿、望、紧、上、中、中下、下八等。金代最高一级行政层级的路分为三等，州有防御州、剌史州之分；县有赤县、次赤县、县三级，最末一级的县依人口多少又分上中下三等。元代行省无等之设，路则依人口或地理位置划分上下两等，县依人口划分为上中下三等。明代分府为三等，纳粮20万石以上者为上府，20石以下者为中府，10万户以上者为下府。县也依纳粮多少分为上中下三等，中叶后改为繁简二等。清代对府县是否等尚无定论，但推论应沿明制。有论者说清代诸县繁要者则升为州，州之闲简者又降为县，故不再分等，也有一定道理，但总的看来对县仍有繁简的区分是无疑的。从以上对历代政区分等的情况可以得出以下几点结论：其一，为了把各地区间的差异性在地方行政制度上加以客观反映，历代都实行了政区分等制度。分等的重点是数量较多的行政层级。其二，政区分等的依据，主要是人口、地理位置和农业税。其三，划分等级的主要目的，是为了因地制宜，分类管理。所以不同等级在行政首长的设置、级别、待遇；机构和编制数额等方面，表现出差异性。三、地方最高行政层级的行政管理体制1．作为地方最高行政层级的郡制——秦、汉郡为最高一级行政机关，其职能：一是劝农桑，引导发展经济：二是掌治安，理讼诉；三是考核官吏，举荐人才。2.作为地方最高行政层级的州制——东汉未年，经魏晋南北朝至隋和唐中叶之前3.作为地方最高行政层级的道制——唐4.作为地方最高行政层级的路制——宋5.行省制度——元明清从历代地方最高行政层级制的演变，可以看出：其一，地方最高行政层级在正常状态下，是中央的派出机构，其自身不具有独立的行政人格，而是作为中央政府的代表管理辖区各项政务。其二，地方最高行政层级是处理中央与地方关系的焦点。中央政府十分重视对地方最高行政层级的防范。其中基本的办法是分权牵制法，即在地方最高行政层级，设立相互分权、互不统属但相互制约的几套班子；在实行首长负责制的时期，则注重派遣监察官予以监督。分权制的行政管理体制会造成运作失灵，效率不彰；一长制又会削弱中央对地方的控制力，所以地方最高行政层级的行政管理体制始终处于两难之中，没有找到合理的制度设计。其三，地方最高行政层级到宋代以后，出现功能分化的趋势，行政管理和司法审判机构逐渐分离。四、地方中间层级的行政管理体制1.作为中间行政层级的郡制2.作为中间行政层级的州制3.府制五、基层行政层级制行政管理体制自秦确立郡县制以后，历代地方的基层政府，主干为县制。历代县的领导体制，均为首长制。县的职能，基本上是治安和税收。历代统称为劝课农桑、决狱治讼、恤民禁奸、宣布、教化、编造户籍、督催赋税、征发徭役等。可以说县不仅行政功能齐全，而且实际上它既是行政机关，也是司法审判机关，这是很有特点的。六、边疆和少数民族地区的行政管理体制1.都护府制度2.羁縻州县制3.土司制度七、中央与地方的关系地方政府作为中央政府的派出机构，在中央授权范围管理各该地区的各项事务。历代王朝总是采取各种办法和手段加强对地方的控制，以防止地方权重，威胁中央集权制。主要措施有：一是封同姓子弟为王，以为中央的屏藩。二是不断划小地方最高行政层级。三是地方最高行政层级实行分权制，每一地方设两个以上的主官，互不统属，相互牵制，便于中央政府的驾驭。四是强化监控机制。五是牢牢掌握对各级政府行政首长和佐贰官的任免权，直到最基层政府的县，不仅县的行政首长由中央任免，而且县的佐贰官至在编的官员，都是由中央任免形成地方势力集团。历史的结论：专制政治生态下，不可能处理好中央与地方的关系。