国家综合防灾减灾规划“十二五”规划(征求意见稿)

1来源：民政部规划财务司时间：2011-02-01国家综合防灾减灾规划“十二五”规划（征求意见稿）国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》编制，着眼国家防灾减灾全局，立足解决防灾减灾综合问题，重点加强防灾减灾多灾种综合、各部门协同、跨区域合作的能力建设，统筹防御各类自然灾害，统筹考虑防灾减灾工作各个阶段，统筹利用各方面资源，统筹运用法律、行政、市场和科技等多种手段，提高防灾减灾能力，最大限度地减少人民群众生命和财产损失，切实保障经济社会全面协调可持续发展。本规划是未来五年我国综合防灾减灾工作发展的蓝图，是政府履行公共服务职能，指导防灾减灾工作，利用公共财政资源，制定防灾减灾政策的重要依据。一、综合防灾减灾现状与面临的形势（一）现状党中央、国务院高度重视防灾减灾工作，把综合防灾减灾工作作为国民经济社会发展的重要保障和国家公共安全体系建设的核心内容。《国家综合减灾“十一五”规划》颁布实施以来，综合防灾减灾工作成效显著。——国家防灾减灾管理体制机制和法律法规不断完善。27个省（区、市、兵团）成立了减灾委员会或救灾综合协调机构，充分发挥了防灾减灾的综合协调职能。修订、出台了《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《自然灾害救助条例》、《气象灾害防御条例》、《抗旱条例》等法律法规。——自然灾害立体监测预警体系基本形成。气象、地震、水文、地质、海洋、环境、农业、林业等各类自然灾害监测站网和预警预报系统进一步完善。天气和自动气象观测系统建设初具规模，地质灾害群测群防体系进一步完善，台风等自然灾2害早期预警水平得到提高，农林病虫害和森林草原火灾的监测预警能力进一步加强，环境与灾害监测预报小卫星星座A、B星和风云三号A星、风云二号E星成功发射，卫星减灾应用业务系统初步建立。——自然灾害工程防御能力稳步提升。实施了防汛抗旱、危房改造、饮水安全等重大工程，大江大河重点防洪保护区基本达到规定的防洪标准、防洪能力进一步提高，人口密集区、大中城市及国家重大工程建设区的地质灾害隐患点得到初步治理，创建了1562个综合减灾示范社区，中小学校舍安全工程全面实施，农村危房改造工程逐步推进。一系列建筑和工程设施设防规定、标准和规程制修订。——自然灾害应急处置和保障能力大幅提升。以应急指挥、应急响应和应急资金、物资拨付等为主要内容的抢险救灾应急体系初步建立。基本建立“纵向到底、横向到边”的应急预案体系，国家自然灾害四级响应制度得到确立。中央和地方救灾物资储备库体系进一步完善，基本实现重大自然灾害发生24小时内受灾群众得到基本生活救助，救助标准明显提高。有效应对了南方低温雨雪冰冻、汶川特大地震、西南特大干旱、青海玉树地震、甘肃舟曲特大山洪泥石流等一系列重特大自然灾害。——科学技术在防灾减灾领域的支撑作用明显增强。防灾减灾科技水平不断提高，在灾害机理研究、预警预报技术、重特大自然灾害应对与防范等方面实施了一批防灾减灾重大科技项目，遥感、卫星导航与通信等技术在重特大自然灾害应对过程中发挥了重要作用，有关防灾减灾科研技术机构相继成立，科技条件支撑平台逐步形成。——防灾减灾人才队伍逐步壮大。防灾减灾专业人才培训教育水平进一步提升，人才队伍结构进一步合理。防灾减灾人才队伍建设纳入国家中长期人才发展规划纲要，专兼结合的防灾减灾人才队伍初步形成，防灾减灾人才队伍和专家队伍协调发展，以抢险救援、医疗防疫等为主体的应急救援队伍体系初步建立，灾害信息员队伍达到50万人，社会工作者队伍建设全面推进，人才队伍在防灾减灾中的作用日益显著。——防灾减灾社会参与不断深入。防灾减灾社会动员能力和社会资源整合能力明显提高。全面参与防灾减灾文化氛围正在形成，企事业单位、社会团体、志愿者3和普通群众积极参与防灾减灾工作、奉献爱心，投身防灾抢险救援和恢复重建，人民解放军、武警、公安消防部队、民兵预备役在防灾减灾中发挥了骨干作用，形成了社会各界踊跃参与防灾减灾的良好氛围。国家设立5月12日为全国“防灾减灾日”，防灾减灾宣传教育活动逐步推广，公众防灾减灾意识明显提升。——防灾减灾国际合作与交流不断深化。加强了防灾减灾信息管理、教育培训、科学研究以及国际人道主义援助等方面的交流与合作，积极借鉴国际先进经验，广泛宣传我国经验与成果。大力推进《加强国家和社区的抗灾能力：2005-2015年兵库行动纲领》和《亚洲减少灾害风险北京行动计划》的实施。与联合国组织、国际或区域相关机构、各国政府以及一些非政府组织在防灾减灾领域建立了密切的合作机制。与联合国国际减灾战略成立“国际减轻旱灾风险中心”，与联合国外层空间事务司共同推动“联合国灾害管理与应急反应天基平台北京办公室的成立，建立了以“国际减灾宪章”等灾害应急空间信息共享机制。在上海合作组织、东南亚国家联盟、中非合作论坛和中日韩等区域合作框架下，建立了关于防灾、减灾、救灾及培训等方面的合作机制和行动计划。中国政府积极向智利地震、海地地震、澳大利亚森林火灾、巴基斯坦洪水等重特大自然灾害提供国际援助，进一步提高了我国在防灾减灾领域的国际影响。（二）存在的薄弱环节“十一五”期间，尽管各级党委、政府和社会各界为防灾减灾事业付出了巨大努力，但我国防灾减灾工作仍然存在一些亟待加强的薄弱环节：——防灾减灾法制体制和机制仍需完善。防灾减灾法律法规比较欠缺，防灾减灾缺少良性互动的运行机制，救灾应急上下联动机制有待加强，城镇居民救助政策尚不健全，现有体制机制还不能完全适应形势发展的需要。——重特大自然灾害风险防范能力有待提升。自然灾害监测预警预报体系有待健全，监测站网密度仍需增加，预警预报精度有待提高，预警信息的传播手段和时效性有待加强，防灾减灾信息共享水平有待提高，全国自然灾害风险和减灾能力底数不清。防灾减灾工程措施不足，专项工程建设力度还需要进一步加大。自然灾害保险在防灾减灾中的作用需进一步加强。4——城乡公共基础设施和建筑物防灾能力比较薄弱。城乡交通、通信、电力、供排水管网等基础设施防灾能力较低，仍有相当一部分城乡建筑物设防水平达不到规范要求，许多地区的农村住房设防标准低，抗灾能力还很差。——基层防灾减灾能力需要进一步提升。基层社区自然灾害应急预案需要进一步完善，社区自然灾害风险隐患需要进一步排查，基层群众防灾减灾意识普遍偏低，企事业单位、中小学校对防灾减灾工作的重视程度还不够，家庭防灾减灾器材和救生工具配备比例还很低。——应急救灾物资和装备水平有待进一步提高。应对重特大自然灾害的物资储备种类比较单一，救灾应急装备、技术手段、通信手段和应急广播设施等比较落后。先进的防灾减灾技术设备还需要进一步补充。直升机等大型的防灾减灾装备设备极为缺乏。——防灾减灾科技支撑能力需进一步提高。防灾减灾领域科学研究和技术开发能力还不强，跨学科跨领域的综合研究还很薄弱，科技成果转化和推广应用程度还不高，灾情信息管理还需完善，防灾减灾信息化和产业化水平还较低，防灾减灾科学研究的系统持续性投入还不足，尚不足以有效支撑防灾减灾的科学决策。——防灾减灾有关标准和技术规范仍不完备。防灾减灾标准体系有待健全，相关灾害管理标准和技术规范尚需完善。——防灾减灾人才队伍建设和公众宣传教育仍需加强。国家防灾减灾人才结构需要进一步优化，人才专业化水平有待进一步提高，基层防灾减灾人才队伍建设需要进一步强化。公众防灾减灾知识需进一步普及，自救互救技能亟待提高，防灾减灾宣传教育和培训体系需要完善，学校的防灾减灾教育需要加强。（三）面临的形势1．自然灾害形势我国是世界上自然灾害最严重的国家之一。自然灾害种类多、分布范围广、发生频率高，并呈现出多灾并发、群发和集中爆发的特征，一些历史罕见的重特大自5然灾害近年来频繁发生，灾害损失持续加重，严重影响了经济发展和民生改善。全国70%以上的城市、半数以上的人口，分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。西北、华北等地区旱灾频发，东北、西南、华南等地的严重干旱时有发生，三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁，约占国土面积69%的山地和高原区域山洪、地质灾害频发，各省（自治区、直辖市)均有地质灾害分布，全国已查明的地质灾害隐患点24万处，地震、强降雨等导致西南、西北、华南等地地质灾害频发，东南沿海及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭和影响，大陆沿海地区经常受到风暴潮影响，越来越多的地区遭受高温热浪袭击，重特大森林火灾和病虫害频繁发生，大多数省份发生过5级以上的破坏性地震。1990—2009年20年间，我国因灾直接经济损失占国内生产总值的2.48%，平均每年约有五分之一的国内生产总值增长率因自然灾害损失而抵消。2．面临的挑战全球气候变化背景下，自然灾害风险进一步加大。极端天气气候事件的时空分布、发生频率和强度出现新变化，干旱、洪涝、热带风暴、低温、冰雪、高温热浪、病虫害等灾害风险增加，崩塌、山洪、滑坡、泥石流等灾害呈现高发态势。自然灾害形成机理、发生规律、时空特征、损失程度和影响深度广度出现新特点和新变化，各类灾害的突发性、异常性、难以预见性日显突出，自然灾害已经成为制约我国经济社会发展的重要因素之一。随着工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的发展，人口、资源和环境问题日益严峻，经济社会发展与自然灾害的相互耦合影响更加突出。近年来，我国工业化和城镇化进程明显加快，城镇人口密度增加，社会财富聚集，基础设施承载力超负荷，部分建筑物达不到设防标准，城市管理还比较薄弱，造成城市对自然灾害有明显放大作用并不断出现新的特点。我国广大农村，尤其是中西部地区，经济社会发展还相对滞后，农村居民主要依靠农业及其他自然资源为生，受自然灾害的影响很大，不少农村人口因灾致贫或因灾返贫，自身抵御自然灾害的能力还很薄弱。同时，社会经济发展过程中，人为因素加重自然灾害风险的现象时有发生。3．有利条件6落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，为防灾减灾工作提供了良好的契机。党中央、国务院高度重视，将防灾减灾作为政府公共服务和社会管理的重要组成部分并纳入经济和社会发展规划，将减轻灾害风险列为政府工作的优先事项，防灾减灾的地位和作用更加凸显。经济社会保持平稳较快发展，为开展综合防灾减灾工作提供坚实物质保障和社会基础。近年来，我国经济保持平稳较快发展，经济增长方式不断转变，综合国力显著增强，防灾减灾的科技支撑能力逐步提高，为防灾减灾奠定了坚实的物质基础。建设扶贫开发、西部大开发、老工业基地改造、中部崛起、建设社会主义新农村等重大发展战略为加大对防灾减灾工作的资金投入提供有利条件。社会各界积极主动参与防灾减灾，为开展综合防灾减灾工作创造良好的社会参与氛围。随着社会组织持续发展、民间财富不断积累、慈善团体大量涌现，人民群众思想观念和利益需求发生新的变化，社会各界主动参与防灾减灾的意识逐步增强。在经历了近年来多次重特大自然灾害后，社会动员逐步实现由应急化向常态化转变，民间组织、社会团体、基层自治组织、企业、志愿者、社会工作者等积极投身防灾减灾工作，日益成为防灾减灾的重要力量。国际社会高度关注防灾减灾，为引进国际先进理念和技术、提高我国防灾减灾的国际地位提供了良好的外部环境。国际社会高度关注减轻灾害风险、减少灾害贫困、适应气候变化等问题，我国积极响应国际和地区防灾减灾行动，通过参与国际救援、分享自然灾害应对的成功经验，在引进国际先进理念和技术，不断提高我国防灾减灾能力的同时，彰显我国负责任的大国形象。“十二五”时期，是防灾减灾工作面临机遇和挑战并存的关键时期，我们要立足国民经济和社会发展全局，统筹规划综合防灾减灾事业发展，加速推进综合防灾减灾能力建设，构建综合防灾减灾体系，切实保障人民群众生命和财产安全。二、指导思想、基本原则与规划目标（一）指导思想7以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面深入贯彻落实科学发展观，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑各类自然灾害和灾害过程各个阶段，综合运用各类资源和多种手段，始终坚持防灾减灾与经济社会发展相协调、坚持防灾减灾与应对气候变化相适应、坚持防灾减灾与城乡区域建设相结合，发挥各级政府在防灾减灾工