搜索
规范性文件制定、审查和备案实务2016年10月湖南省规范性文件管理办法（省政府242号令）是什么如何制定审查要点技术规范一、规范性文件之是什么概念特点鉴别案例初识规范性文件也就是俗称的红头文件。县一级政府没有立法权，XX县政府规范性文件即相当于XX县用来管理行政事务的“法律”，实施行政管理的工具。（一）概念《湖南省规范性文件管理办法》第二条本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。（二）特点第一，行政性。制定机关的行政性：——行政机关、授权组织公文的行政性：——《国家行政机关公文处理办法》一是直接向社会发布，如通告、公告；二是向行政机关行文，如通知、通报；三是既向行政机关行文，也同时向社会公布，如命令、决定、通知。（二）特点第二，外部性。即在内容上都是涉及公民、法人或者其他组织权利义务，也就是文件所针对的对象是行政管理相对人。例如：关于印发《XX县人民政府领导成员工作分工》的通知《关于xxx等同志职务任免的通知》第三，反复适用性。即必须能够在一定时期内反复适用。不是对已经发生的行为进行的具体处理，而是对未来行为的约束。四是普遍适用性。即内容应该是普遍适应的而不是针对特定的管理相对人。（三）鉴别非规范性文件的鉴别：1、不涉及公民、法人和其他组织权利义务变更；2、具有明显的阶段性（年度）。3、针对具体个体或具体事项。例如：工作安排，工作目标、任务分配等。4、不具有法律上的强制性。（三）鉴别下列文件纳入行政规范性文件“三统一”范围。1.《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的公文文种中，决定、命令（令）、通告、意见、通知、批复等原则上纳入行政规范性文件，具体根据文件内容按照本意见“（一）认定标准”予以确定；2.行政规范性文件清理后，关于废止、宣布失效文件的决定；3.关于行政机关主要职责内设机构和人员编制的“三定”规定；4.涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的阶段性整顿、整治工作方案；5.不仅对提出请示的人或单位适用，还对某一个方面的问题具有普遍适用性的批复、答复；6.行政机关转发上级行政规范性文件的同时提出具体实施措施或者补充意见，涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的；7.行政机关批转下级机关的行政规范性文件；8.文件内容涉及职能职权和措施方面刚性规定的指导意见；9.其他符合《湖南省规范性文件管理办法》第二条规定的文件。（三）鉴别不纳入行政规范性文件“三统一”范围。1.《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的报告、请示、议案、通报、纪要等公文文种；2.会议文件，包括会议通知、会议纪要、会议讲话材料等；3.商洽性工作函，包括机关之间的商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等；4.工作规划、计划、要点；5.工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件；6.发文机关内部的工作制度、管理制度（如人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩以及为明确各内设机构公文流转程序、办理时限、呈批手续、技术操作规程等事项制定的内部工作制度类文件）；7.人事任免、工作表彰和通报；8.成立工作领导小组、协调机构等通知；9.有关行政区划批复；10.涉密文件；11.突发公共事件的应急预案；12.国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；13.对小区、地名命名的批复；14.征收补偿、安置的具体方案；15.公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；16.为实施专项行动明确有关部门工作职责的实施方案；17.单纯倡导性、宣传性的指导意见；18.单纯转发上级行政规范性文件的文件；19.其他不符合《湖南省规范性文件管理办法》第二条规定的文件。（四）案例《XX市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》《XX县林木林地权属纠纷调处办法》《XX县电子政务建设工程管理办法（试行）》《XX县城乡低收入家庭核对认定实施细则》《xx市人民政府办公厅关于贯彻执行住房限购措施有关问题的通知》《xx市城镇居民医疗保险管理办法》二、规范性文件之如何制定规范依据制定原则制定权限制定程序（一）规范依据•（一）规范依据：•1、中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》•12．加强规范性文件监督管理。完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度，做到有件必备、有错必纠。•13．建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制。根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关行政法规、规章、规范性文件。自2015年起用3年时间，对国务院文件进行全面清理，清理结果向社会公布。2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布。实行行政法规、规章、规范性文件目录和文本动态化、信息化管理，各级政府及其部门要根据规范性文件立改废情况及时作出调整并向社会公布。2、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）3、《湖南省行政程序规定》（2008年）4、《湖南省规范性文件管理办法》省政府242号令（2009年）（二）制定原则（二）制定原则1、合法性原则（不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务）2、科学性、合理性原则3、公平、公正、公开原则4、效率原则（三）制定权限1、政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策。2、不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政收费，不得违法限制、剥夺公民、法人或者其他组织的权利，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务，不得规定属于国家秘密的事项。（四）制定程序1、调研起草（基础性）2、征求意见（科学性）3、协调分歧（协调性）4、合法性审查（合法性）5、审议决定（民主性）6、签署发布（统一性）7、公布（公开性）8、备案（监控性）三、规范性文件之如何审查形式审查（程序审查）实质审查（内容审查）（一）程序审查制定程序方面的问题：（一）制定主体不规范（临时机构、内设机构制定，行业协会）（二）制定程序不规范（无合法性审查、不盖章）（三）规范性文件制定过程中民主参与不够，透明度不高（不征求意见、个别领导随意拍板）（一）程序审查制定程序方面的问题：（四）规范性文件的公开化程度不高（暗箱操作不公布）（一）程序审查制定程序方面的问题：（五）重复制定问题（多头发文、层层照抄）（六）制定技术方面（内容缺乏逻辑性、概念不准确、用语不规范等技术问题）（七）内涵和外延把握不准（将内部规章制度、方案与规范性文件相混淆）（二）内容审查（一）超越权限规定了应当由法律、法规、规章或者上级行政机关的规范性文件规定的事项。（二）内容审查（二）实行地区封锁，限制或歧视外地、外国产品和企业。（2009年湖北公安县“抽烟令”，最“牛”红头文，以县政府名义要求全县一年计划抽烟23000余条。原因：公安县每年烟草税收流失很大，“抽本地烟”意在引导公务人员为地方经济做贡献。）（二）内容审查•（三）实行行业垄断，保护行业产品，指定商品或服务。（例某地（交警）发文规定，上路行驶的机动车，必须到指定的企业安装防雾灯、尾气净化装置。）（二）内容审查（四）擅自增设行政许可，违法设立收费、基金、集资、摊派项目。（某市政府发布《关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见》，规定出租房屋须向房产管理部门交纳房屋租赁管理服务费。）（五）不同的规范性文件之间对同一事项的规定不一致。（文件打架）2016年5月网易新闻报道：“新乡俩政府文件打架，市民疑惑双气初装费该不该交”（二）内容审查（六）通过规范性文件改变法律规定和行政执法程序。（位阶：宪法-法律-行政法规-地方性法规-规章-规范性文件）（二）内容审查（七）利益驱动“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的倾向。（某县政府《关于规范药品零售市场的通知》）（二）内容审查（八）行政机关有创设、修改和废止行政规范性文件职责，而不履行该义务的行为。2003年3月24日，江苏省南京市美亭化工厂杨春庭向法院状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法的不作为行为。这是我国公民首次以诉讼形式状告政府制定文件不作为。区建设局依据的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》，是在1996年依据南京市的拆迁办法制定的。2000年3月，南京市已制定了新的拆迁办法，同时废止1996年的拆迁办法。2001年11月，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，一个月后，南京市据此再一次制定了新的拆迁办法并颁布实施，而江宁区政府却一直坚持延用7年前的暂行办法。四、规范性文件之如何备案与技术规范备案要求技术规范规范性文件制定与审查过程起草审查公布决定三统一：登记、编号、公布《湖南省规范性文件管理办法》第十六条未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。公布和印发规范性文件，应当按照规定标注登记号。（一）问题及解决方案1、起草不规范。（常识性错误，任务式照搬照抄）2、审查不严谨。（发文必要性，合法性审查看不到审查依据）3、资料不齐全。（文件1份+起草说明4份+合法性审查2份+依据的法律法规等材料）4、备案不及时。（乡镇一级自文件公布15日以内报县人民政府，部门应当及时备案审查，实行三统一）5、公布不及时。（统一登记、统一编号、统一公布）6、不注重公众参与和征求意见。（1.涉及公众重大利益；2.公众意见有重大分歧；3.可能影响社会稳定；4.法律法规规章规定应当听证的。不可以领导批示为由简化程序）◆部门提请县（乡镇）政府制定规范性文件的请示格式□□□□□局（办）关于制定《□□□□□□□□》的请示县（乡镇）人民政府：为了□□□□□□□□，根据□□□□□□□□，特请县人民政府（人民政府办公室）制定《□□□□□□□□》。现将《□□□□□□□□（送审稿）》报请审查决定。当否，请批示。附件：1、《□□□□□□□□（送审稿）》纸质文本1份、电子文本1份2、起草说明4份3、合法性审查2份4、依据和参考资料1套5、征求意见及意见采纳情况1套（公章）□□□□年□月□日◆提请制定规范性文件的起草说明格式关于《xxx》的起草说明:为规范...,经县政府授权，依据......相关规定，结合我县实际，我局（办）承办了《...》的拟制工作。现将文件有关内容作如下说明：一、文件拟制背景及必要性说明二、制定依据及合法性说明三、拟制内容及可操作性说明（公章）□□□□年□月□日◆政府规范性文件合法性审查报告格式关于《□□□□□□□□》的合法性审查报告县（镇）人民政府：□□□□□局（办）起草的《□□□□□□□□（送审稿）》已经我股（办）审查，现将情况报告如下：一、审查过程□□□□年□月□日，□政府（局/办）办公室将《□□□□□□□□（送审稿）》送我办进行合法性审查。接到送审稿后，我办即安排专人进行了研究，并……（对审查过程和所做的工作作出描述）。二、合法性情况（1）制定主体、制定权限或送审稿主要内容不合法的，应当建议不予制定该规范性文件；（2）制定程序不合法应当补正。应当公布征求意见稿但尚未公布、应当听证但尚未听证、应经专家论证但尚未论证的，建议退回起草单位补正程序；（3）个别具体规定不合法的，应对存在的问题逐一具体分析，并提出明确、具体的修改建议。三、登记、编号和公布《□□□□□□□□》经省（市/州/县/区）人民政府审议决定并经省（市/州/县/区）长签署后，我办将依据《湖南省行政程序规定》第四十九条，《湖南省规范性文件管理办