金国坤：全面推进依法治国,建设法治中国首善之区

金国坤：全面推进依法治国，建设法治中国首善之区今天讲课的题目是《依法治国与依法行政》，这个题目比较大，但是我们作为基层的行政机关，我想从依法行政这个角度来讲依法治国的问题。因为大家知道党的十八届四中全会确定了全面建设法治国家的奋斗目标，同时北京市也作出要全面推进依法治国，建设法治中国首善之区的决定。我们北京在全面推进依法治国里面要做得最好，走在全国的前列，特别是建设法治政府提出来一个目标，北京要率先建设法治政府，因为大家知道，从全国来说，党的十八大提出一个奋斗目标，到2020年要建成法治政府。到2020年实际上也就五六年时间，相当紧张，而北京提出率先建设法治政府，率先建设法治政府就要提早，也就是2018年或者2019年就要建成，我们用五年左右的时间来建设法治政府，这是一个相当紧迫的任务。一、依法行政是依法治国的关键2014年年底，我们对四中全会关于依法治国的决定进行了广泛地宣讲，不同的专家学者对依法治国进行了解读。（一）从反腐败角度有的专家从反腐败的角度来说，因为四中全会《决定》把依法治国作为一个主题，是跟周永康事件同时进行的，所以想到了为什么要依法治国，要推进法治建设，主要是反腐败的问题。这样说也对，因为四中全会《决定》明确提出要把党内法规纳入法律体系，党规也是法，我们除了依法治国以外，还要依规治党，用党内法规来从严治党，这就明确了四中全会《决定》是针对反腐败提出来的措施建议。（二）从改革角度也有专家学者是从改革的角度来考虑，邓小平十一届三中全会的改革主要强调要冲破一些旧的框框，所以当时的改革是冲破了法律的，因为当时的法律政策可能是不符合经济发展要求的，我们的《宪法》、《土地管理法》规定，土地不能买卖，不能出租转让，不能以有偿的方式转让，但是我们改革就是这样做。深圳在经济改革的时候，旧的土地要有偿转让，做了之后再来修改《土地管理法》，先改革后改法。但是这次改革是不是也能这么做？习近平同志提出，改革要依法有据，我们先改法再改革，你要改革必须有法律根据，如果现在的法律不符合改革的需要，你先立法，先修改法律，再按照法律去做。实在来不及修改法律怎么办？明确规定，如果现行的法律不修改，改革违反法律规定，那么得由全国人大授权在你这个地方可以停止执行哪部法律的哪一条，这样我们就明确了。比如说我们现在在丰台区，丰台区土地流转的时候，跟《土地管理法》的规定不一样，那就是说我们是全国人大给你授权了，必须在法律框架之内推进改革，这样改革才能有条不紊地进行，不至于任性、乱作为。所以，从改革与法治的关系角度来说，我们既然要改革就得立法。所以十八届三中全会提出了关于深化改革的《决定》，十八届四中全会马上要提出全面推进依法治国。那么，三中全会的《决定》和四中全会的《决定》就成了一个姐妹篇，一个是要动力，一个是要保障，这是一种解读，是正确的。（三）从依法行政角度我今天从依法行政的角度来解读，我解读为什么要依法治国，建设法治国家。我的解读就是，我们法律制定出来了，但是执行不下去，普遍存在着“严格立法”（法律制定得很严格、很规范、很具体、很多），但是普遍违法。普遍违法的情况下怎么办？大家都在违法，你也不能普遍执法，那你只能选择性地执法。每天都会发生大量的事件，今天的事情也很典型，证明了我的观点。?自2011年以来，石家庄市房地产开发违法项目比例高达93.8%，也就是说基本上所有的房地产开发项目都是违法建设，违法建设如果有1%、2%、3%的话没关系，我们组织拆迁会去强拆，如果说93.8%的建设都是违章建设，我们怎么执法？我们总不能去强拆，把所有的房子都拆掉。所以这是一个现实，现在存在着普遍违法的现象，普遍违法给我们带来严峻的考验。我们怎么执法，怎么依法行政，这就是我们今天要研究的问题，法律制定出来之后大家都违反，那我们怎么去执行？今天《新京报》报道说，房地产项目大面积违法，监管部门哪去了？而监管部门说我们监管得过来吗？我们总共就有几十个人。那这就产生了一个矛盾，政府可能监管不到位，老百姓也不守法，老百姓并不是自觉自愿地守法，而是说可能大家都在违法，我也跟着违法，违法之后没有人查我，那我也违法。就像喝酒似的，哪一个人说如果因为酒驾会造成他人与自己的生命财产的损害而不喝酒了？更多的是因为喝酒之后会有警察拦住我，要拘留的，那不值。所以有人劝你，今天这个时候好像没警察，所以喝点没关系。老百姓自觉自愿守法的意识还不强，的确是因为重罚或者是有人要抓住你才守法，很被动地守法，这是一个现实。所以李克强总理在今年《政府工作报告》里面就明确提出，我们作为政府来说，要全面推进依法治国，要加快建成法治政府，把政府工作全面纳入法治的轨道，提出了很多措施。比方说，我们要削减行政审批项目，政府的权力应该是有限的，没有法律规定，政府就不得作为，“法无授权不可为”，所有的行为都必须有法律根据。当然，另一方面你也不能不作为，“法定职责必须为”，这就是李克强总理在今年的《政府工作报告》里面强调的依法行政。就北京市来说，可能强调得更明确了。北京市《政府工作报告》的结构很有意思。第一部分是2014年的工作回顾，先回顾去年一年政府工作的成绩，我们做的工作的总体情况；第二部分要布置一下今年的工作，2015年的主要任务是什么；但是王安顺的工作报告加了第三部分，就是加快建设法治政府，也就是说2015年有很多任务，但是重中之重就是加快建设法治政府。在这里面我觉得很明确的体现了今年是法治政府年。所以今天我想从法治政府角度来讲依法治国。政府能不能依法行政是能不能做到依法治国的关键。因为我们的政府机关权力最大，人员最多，跟老百姓的关系更为密切，政府能不能依法行政决定了我们国家能不能做到依法治国、建设法治国家。我想分三个方面来跟大家解读：第一个方面，我们政府在依法行政中存在着哪些问题，有哪些挑战；第二个问题，现在依法行政、建设法治政府对我们提出了哪些新的要求，我们的要求是什么；第三个问题，在新形势、新任务下，我们怎么样来建设法治政府，实现依法治国。二、当前依法行政存在的问题我们法律现在都制定出来了，方方面面都有了详细、具体的法律根据。2011年，吴邦国委员长正式向全世界宣布中国特色的社会主义法律体系已经形成了，就是说我们现在的法律已经形成配套了，各方面都有法律根据。我们已经形成了七大法律部门，在《宪法》统帅下，《刑法》、《经济法》、《民商法》、《行政法》、《社会法》、《诉讼法》等七大法律部门，那么我们现在国家的法律法规体系，包括已经制定的242部法律（去年11月份统计），现在可以说有243部了，我们最近又通过了《中华人民共和国航道法》；行政法规有737部，这个是国务院颁布的条例，行政法规到现在有740个了，因为我们最近公布了大家比较熟悉的叫《不动产登记条例》，以后买房子要登记，还有《政府采购法实施条例》，还有《博物馆条例》，这三个是最近发布的，实际上是740个了；地方性法规更多，有8600多个；规章一万多个。现在很难说哪个方面没有法律了，当前依法行政中存在的主要问题在于，法律制定出来，但这只是万里长征的第一步。?习近平喜欢引用古人的典，现在出了一本书叫《习近平用典》。其实不管是习近平总书记，还是以前的温家宝总理，他们经常引用的一句话就是明朝首辅张居正所说的一句话，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。就是立法并不难，我可以禁止任何事情，我可以禁止燃放烟花爆竹，禁止养犬，禁止在有屋顶的地方吸烟，这个很简单，但是你要想到的是这个法实施需要多少成本，要怎么样保证这个法能够实施。所谓实施，就意味着，不是说你就不能抽烟了，你吸烟是你的事情，我控制不了你，关键是在于既然这个法令制定出来了，那必须要保证谁吸烟我马上就能发现，马上就能处罚他。我们靠道德，靠自觉行为，那不是法律要解决的问题，法律要解决的问题就是谁违法了，我处理他。光处罚得重还不行，谁吸烟了你砍头也没用，因为他吸烟你看不见，或者看见了你就当没看见，那他也不怕你。关键是在于他违法这种行为你至少能发现百分之七十，这样才能让他感觉到危险性。如果说违法的行为大部分是发现不了的，那规定再严格的处罚也没用，法令难以执行这是我们的一个重点。对政府来说，我们从1989年开始制定规范政府行为的法，但是这些法这么多年来可能都执行得不好。第一个是1989年的《行政诉讼法》，到现在已经二十多年了，二十多年以后全国人大总结出来，这部法叫做老百姓可以告政府，但是又有“三难”：立案难、审理难、执行难。立案难，你要到法院去告政府的话，这不能告那不能告。集体拆迁的不能告，影响社会稳定的不能告，反正是不能告，不能告的话我上诉，上诉也不行，他不走起诉的决定书，就是你去他不理你，你毫无办法，你上告就没有证据。审理难，这个叫告官不见官，我本来告你这个行政机关，结果开庭的时候你行政机关也没有来人，来一个小律师，来一个工作人员，工作人员一问三不知，他不是管事的，他来也没用。执行当然更难，企业欠人家的债，法院可以来查封你的帐号，可以来没收你的财务，但是对政府你不能采取这些措施，政府也没钱，这个钱都是财政经费，那这个问题怎么解决？所以大量的老百姓不是到政府门口，是到宪法部门，逼着老百姓走宪法，因为走法院走不通，现在怎么让他走通？我们要想办法。第一个是不是这个法律有问题？可能法律有问题，那就修改法律，《刑事诉讼法》我们去年修改了，还没有执行，今年5月1日开始执行。怎么修改，既然立案难，那我们以后不叫受理立案，叫登记制，以后你要告政府也好，告谁也好，你到法院不要你去立案，只要你去登记就可以了。你必须让我登记，传达室都得登记，来个人都得登记，凡是来一个人你就得给我登记，我给你一个起诉书，这个起诉书你不要看是否合格，是不是符合格式要求，那你不用管，也不用你审查，现在是我交这个起诉书，你就给我登记一下，几月几日几点收到了谁交的诉状，你登记下来，登记就等于立案，登记了之后你再不立案的话，你不给我下一个正式的裁定，我接着上诉，这样的话必须让你立，你不立还不行。审理难怎么办？我们《行政诉讼法》明确规定，以后告工商局的话，工商局长必须出庭，行政机关的领导必须亲自出庭。你不出庭的话，一个是到了年底考核的时候要扣分，依法行政考核指标不够；再一个你要向法院请假，你说我今天有重大的事情，比到法院更重要，你要有充分的理由来说明你今天的确走不了，然后派工作人员去，这个必须让法院认可。执行难怎么解决？我不能查你的帐号，也不能封你的办公楼，那怎么办？狠狠心就写了一条，如果说行政机关不执行法院的判决，拘留行政机关的领导。这个就厉害了，这个就是看看能不能解决执行问题。但是《行政诉讼法》这么多年没有执行好。《行政许可法》到现在执行了十年了，2004年我们执行《行政许可法》，《行政许可法》是要解决审批问题，但是到现在为止你可以看到，这个《行政许可法》等于没有，因为现在审批制度改革不是靠《行政许可法》。审批项目是不是可以保留，只要去对照一下《行政许可法》就行了，因为《行政许可法》已经明确规定了哪些是可以保留的，哪些是不能保留的。县政府保留哪些许可，省政府保留哪些许可，这个规定得一清二楚。但是我们是有办法的，我们做概念游戏，你说的是行政许可，这个是法律概念，我们说的是审批，审批和许可是两个概念。审批的概念大，所以审批有两种，一种叫行政许可的审批，那就是用于行政许可的范围的，我们按照这个法办；还有一种叫非行政许可的审批，也就是说它还是要审批，但是这个不属于行政许可，所以不受《行政许可法》的管辖。非行政许可的审批项目五花八门，这么多怎么办？李克强表示，今年国务院取消全部非行政许可的审批项目。有的省也说取消，北京市审批可能还没清理干净，到2017年必须清理掉。行政许可法执行很艰难。有的改名字了，说我不叫审批了，我就叫核准，我叫登记，我叫备案。你说叫登记，叫备案，但是你去核准、登记、备案的时候发现条件是一样的，就是你要符合条件才能给你登记。那这个登记跟许可条件是一样的，要这个申请书，要那个材料，你符合他的条件才能给你登记，你不符合他的条件就不能给你登记，所以说这个登记实际上也是许可，但是他改了个名字。?现在有更多的用评比，用达标，评比、达标的名称出来了，