新疆维吾尔自治区主体功能区规划

—1—新疆维吾尔自治区主体功能区规划序言国土空间①是宝贵资源，也是我们赖以生存和发展的家园。新疆国土面积广阔，占全国陆地面积1/6，土地资源总量非常丰富，但适宜开发和建设用地较少，因而对国土空间的科学开发与集约利用是必要和迫切的。主体功能区规划，就是要明确国土空间中，哪些区域应该优化或重点推进大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成若干以提供工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区；哪些区域应该限制或禁止大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成若干以提供农产品、保障农产品供给安全为主体功能的农产品主产区，或以提供生态产品、保障生态安全为主体功能的重点生态功能区。按照以上主体功能定位调整和完善区域政策及绩①国土空间，是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境。包括陆地、水域、内水、领海、领空等。—2—效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发格局。推进形成新疆主体功能区，有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展；有利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》是推进形成新疆主体功能区的基本依据、科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性①、基础性和约束性的规划。本规划根据中国共产党第十七次全国代表大会②报①“战略性”指本规划是从关系新疆全局和长远发展的高度，对未来国土空间开发作出的总体部署。“基础性”指本规划是在对国土空间各基本要素综合评价基础上编制的，是其他各类空间规划的基本依据，是区域政策的基本平台。“约束性”指本规划明确不同国土空间的主体功能定位、开发方式等，对各类开发活动具有约束力。②党的十七大要求到2020年基本形成主体功能区布局。《国家发展改革委办公—3—告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号）、《全国主体功能区规划》、《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》编制，规划范围为新疆陆地国土及内水空间，推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划任务是长远的，实施中将根据形势变化和评估结果适时调整修订。厅关于开展省级层面主体功能区划基础研究工作的通知》（发改办规划〔2006〕2361号）指出新疆是全国先期开展省级层面主体功能区划基础研究工作的八个省市区之一，并对编制规划提出了具体的要求。—4—第一篇规划背景新疆幅员辽阔，资源丰富，深居内陆，气候干旱，是我国典型的内生性经济区域，也是我国典型的绿洲生态脆弱区域。新中国成立以来特别是改革开放以来，随着新疆城市化、工业化迅速发展，新建城市、农村面貌发生了翻天覆地的变化，经济、社会、生态格局不断改变。了解新疆发展现状，推进形成主体功能区，对构建新疆“资源节约型、环境友好型、人口均衡型”社会和贯彻“稳疆兴疆，富民固边”战略意义重大。第一章规划背景——认识我们变化着的家园第一节自然状况——地形地貌①。新疆境内地貌总轮廓是“三山夹两盆”。北部有阿尔泰山，南部有昆仑山，天山横亘中部。阿①在新疆土地总面积中，山地约占38.70%，平原约占38.70%，沙漠约占21.28%，湖、塘、水库约占0.40%。—5—尔泰山与天山中间为准噶尔盆地，其间有我国第二大沙漠——古尔班通古特沙漠；天山与昆仑山中间形成塔里木盆地，其间有我国第一大沙漠——塔克拉玛干沙漠。沙漠和戈壁广泛分布构成荒漠系统，高大山脉和盆地交错分布构成山盆体系，高山冰雪融水形成的河流和湖泊在山盆体系内发育了大量的绿洲系统。山地系统、绿洲系统和荒漠系统的相互作用形成了新疆干旱区典型的山地-绿洲-荒漠生态系统。——气候。新疆远离海洋，三面环山，属典型的大陆性干旱气候，其中北疆为温带大陆性干旱气候，南疆为暖温带大陆性干旱气候。新疆降水少，且分布不均，全疆年平均降水量147毫米，其中北疆平原地区约为277.3毫米，南疆仅为66.2毫米左右。新疆蒸发量年均1000～4500毫米，比我国同纬度地区高500～1000毫米。全年日照2600～3600小时，是我国日照时数最多的地区之一。总之，气候具有夏季干热，冬季寒冷，干燥少雨，蒸发强烈，冷热悬殊，日较差大，日照时间长，光资源丰富等鲜明特征。——资源。新疆自然资源丰富，诸多资源总量位居全—6—国前列。新疆水资源总量丰富，其水源主要来自高山融雪和山区降水。地表水平均年径流量居全国第12位，地下水占全国地下水资源总量的7％，居全国第6位。境内有塔里木河、伊犁河、额尔齐斯河、乌伦古河等多条大型河流，有博斯腾湖、布伦托海、艾比湖、赛里木湖和天池等多个湖泊。河流径流量随季节性变化较大，水资源在空间上北部多于南部、西部多于东部，水资源时空分布的不均衡导致新疆存在季节性缺水或区域性缺水问题。新疆地域辽阔，土地资源丰富，可垦荒地资源有约7万平方公里，其中宜农荒地有4.87万平方公里，占全国宜农荒地的13.8%，扩大耕地有可靠的土地资源保证。现有耕地4.12万平方公里，人均占有耕地3亩，为全国人均水平的2倍多。草原面积大，草地类型多，人均占有草地51亩，为全国平均值的16.3倍。新疆境内地质构造复杂，地层齐全，是我国矿产资源最为丰富的省区之一。矿产种类多，资源储量大，人均拥有量较大。目前发现的矿产有138种，约占全国总数的—7—80%，探明储量的有83种，保有储量居全国首位的有6种，居前十位的有41种。石油、天然气、煤、铁、铜、金、铬、镍、稀有金属、盐类矿产、建材非金属等蕴藏丰富。据全国第二次油气资源评价，新疆石油预测资源量208.6亿吨，占全国陆上石油资源量的30%；天然气预测资源量10.3万亿立方米，占全国陆上天然气资源量的34%；煤炭预测储量2.19万亿吨，占全国预测储量的40%。——生物多样性。新疆动植物资源较丰富，即使在自然条件十分严酷恶劣的干旱荒漠生态环境中，仍有多种独特的珍稀荒漠动、植物物种分布。疆内分布的脊椎动物近700种，约占全国种类的11%，共有国家重点保护动物116种，约占全国保护动物的三分之一。疆内分布的高等植物有3500多种，森林资源有乔、灌木等140种。新疆物种多样性从其特殊性、复杂性来说，是我国生物多样性中非常重要的组成部分。——灾害。新疆自然灾害①种类较多，分布较广泛，发①这里的自然灾害主要指洪涝、干旱灾害，冰雹、暴雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。—8—生较频繁，季节性明显，灾害共生性和伴生性较显著。主要的灾害包括地震、洪水、冰雹、风灾、干旱、雪灾、风沙、霜冻、冷害、干热风等及其病虫害、鼠害、草害等次生灾害，这对新疆的生态环境产生了一定的威胁，也给农业、牧业生产造成较大损失。第二节综合评价经过对新疆土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度等指标的综合评价，总结出新疆国土空间的以下特点：——国土面积广阔，人均可利用土地资源丰富，但适宜建设用地面积较少。新疆国土面积占全国陆地面积1/6，土地资源总量非常丰富。人均可利用土地面积达到极丰富等级的县市数目占全疆的48%，可见人均可利用土地潜力很大。但是由于受水资源限制，新疆已有建设用地面积仅占国土面积的0.74%。新疆只有20%县市的适宜建设用地丰度达到较丰富与极丰富，适宜建设用地较少。适宜建设—9—用地面积较小决定了新疆工业化城镇化可供选择的地域空间有限。——水资源总量较丰富，但水资源时空分布不均衡，地均水资源匮乏。新疆水资源总量较丰富，地表水资源总量和人均占有量均居全国前列，但新疆国土面积每平方公里的平均水量只有5.56万立方米，地均水资源匮乏。新疆的水资源时空分布极不平衡，河流多具有春旱、夏洪、秋缺、冬枯的特性，水资源空间分布不均衡，南疆国土面积占全疆73%，地表水资源量仅占全疆48%。——能源和矿产资源丰富，但利用效率低下。新疆能源和矿产资源比较丰富，品种齐全，但是总体资源能源效率较低。在部分用量大的支柱性矿产中贫矿和难选矿多，开发利用难度大，利用成本高，且新疆远离内陆，运输费用也大大增加了利用成本。能源结构以煤和石油为主，新能源和可再生能源开发潜力巨大，但大规模利用还面临着技术、环境和经济性等方面的制约。——生态类型多样，生态系统极度脆弱。新疆生态类型多样，森林、湿地、草原、荒漠等生态系统均有分布，—10—但大部分地区生态敏感性高，土地沙漠化和盐渍化问题是生态脆弱的主要反映。新疆生态脆弱性评价结果显示，全疆中度以上生态脆弱区域占国土空间的近65.80%，其中极度脆弱的占62.09%，重度脆弱的占1.53%，中度脆弱的占2.18%。脆弱的生态环境，使工业化与城镇化开发只能在有限的绿洲地区集中展开。——环境质量总体良好，局部地区环境容量轻度超载。新疆大气与地表水环境质量总体状况较好，但以乌鲁木齐为中心的天山北坡地区二氧化硫和化学需氧量的排放量轻度超标，新疆其它经济较为发达的地区环境容量都呈现较小或已超载。随着西部大开发的进一步实施，重点开发区域的环境容量承载力将不断减小，这将使区域产业结构与空间结构调整的压力加大，区域发展潜力也将大受影响。因此，在发展经济的同时应加大环境治理的力度，使环境和经济都实现可持续发展。——自然灾害频繁，灾害威胁性较大。新疆自然灾害种类较多，分布广泛，发生频繁，造成受灾人口和伤亡数量多，巨灾风险大。部分县级行政区位于自然灾害严重的—11—区域范围内。频繁发生的自然灾害，加大了工业化城镇化的成本并给人民生命财产安全带来隐患。第三节突出问题西部大开发以来，新疆经济持续快速发展，工业化与城镇化加快推进①，人民生活水平逐步提高。同时，也产生了一些需要高度重视、认真解决的突出问题。——建设用地开发受水资源约束，且与农业用地、生态用地矛盾突出。新疆国土面积大，适宜建设用地相对较少，而且干旱区建设用地的开发受水资源规模或空间分布的影响显著，这进一步减少了建设用地的开发潜力，严重制约新疆今后工业化城镇化的进一步发展。新疆工业化与城镇化进程推动建设用地不断扩张，不可避免地占用了耕地、草地与林地等空间，使建设用地与农业用地和生态用地的矛盾日益严重，粮食安全与生态安全面临严峻挑战。①经济发展和工业化城镇化，必然要落到具体的国土空间。从国土空间的角度观察，工业化城镇化就是农业空间转化为城市化空间的过程；从人口的角度观察，就是就业从以农业为主、居住以农村为主，转为就业以工业和服务业为主、居住以城市为主的过程。—12———水资源时空分布不均，且利用效率低下。新疆地表水资源相对丰富，但时空分布很不均衡，形成季节性或区域性水资源短缺问题。新疆多为季节性河流，具有春旱、夏洪、秋缺、冬枯的特性，春季的旱灾，尤其是南疆的春旱，发生频率很高，对农牧业生产构成严重威胁；水资源区域分布过于集中，新疆西北部占国土面积的50%，水资源却占全疆水资源总量的93%。农业灌溉、工业用水效率低，水资源浪费现象比较严重，水资源结构性短缺与用水效率较低影响新疆经济均衡布局和人口均衡分布，生活、生产、生态用水都面临很大压力。——生态系统①受损严重，生态服务功能退化。新疆生态系统脆弱，土地沙化与盐渍化是生态系统受损的主要表现。工农业发展所依赖的绿洲分布于沙漠边缘，沙化土地不断吞噬着周边的宜开发利用土地。不合理灌排和耕作等行为使土地盐渍化问题也日益严重。全球气候变暖变湿对新疆农业灌溉、作物种植等十分有利，但同时全球变化过①生态系统是指在一定的空间和时间范围内，在各种生物之间以及生物群落与其无机环境之间，通过能量流动和物质循环而相互作用的一个统一整体。—13—程中产生的极端气候也会对脆弱生态系统