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新版《城市用地分类与规划建设用地标准》引介（GB50137－2011）2012-01-01实施编制过程2007年10月召开第一次碰头会。资料收集\修改意见全国范围内征询。2008年4月各参编单位提出初步方案。2008年10月整合并形成意见稿中规院（用地分类）同济（用地标准）。向全国征询意见。2009年10月向住建设部汇报。2010年5月形成审批稿。2010年12月正式批准，2012年1月1日起施行。第一部分用地分类第二部分用地标准调整背景原《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》作为城市规划编制、审批的一项重要技术规范已经施行了19年，它在统一全国的城市用地分类和计算口径、合理引导不同城市建设布局等方面发挥了积极的作用。但是，随着我国城市发展宏观背景的变化，原标准也凸现出了许多不足，特别是与当前城市规划的多重目标导向、体现公共政策属性、城乡统筹发展，协调控制市场运行、利于地方灵活发展等诸多方面很不适应。同时，原国标与土地规划及其管理制度的相对分离，长期以来忽视对非城市建设用地的控制，均与2008年1月实施的《城乡规划法》中所要求的城乡统筹、改善生态环境、保护耕地等新要求不相适应。此外，国家对新时期的城市发展提出“节约集约用地，从严控制城市用地规模”的新要求，应在规划人均建设用地指标、用地结构等控制标准中进一步体现。本版分类标准的制订，主要从我国的具体条件出发，参考国（境）外经验，并基于5个基本原则调整分类体系：一是支撑新颁布城乡规划法的实施，体现城乡统筹；二是满足城乡规划调查、编制要求的同时，兼顾规划管理的需求；三是适应政府职能的转变，结合市场的力量发挥调控作用，体现规划的公共政策属性；四是对现有多种分类规范，包括土地现状用地分类、国民经济行业分类、城市绿地分类、居住区规划分类、道路交通规划设计规范等的协调；五是既保持现有分类标准的大致稳定，同时做必要调整。（存在现实制约及局限性）调整原则新标准的用地分类是“分层次控制的综合用地分类体系”，包括城乡用地分类、城市建设用地分类两部分。调整特点某一地类划入城乡用地分类还是城市建设用地分类，基于两个原则：（1）地类无遗漏，无重复。某一土地使用性质要么划入城乡用地分类，要么划入城市建设用地分类，以免同时划入两个分类体系，导致使用中的混淆；（2）划入城市建设用地分类的用地纳入城市建设用地标准统计。考虑到某些用地，比如机场、军事用地等，有可能处在某一城市的中心城区，但是其服务范围往往是更大区域范围的，将其不纳入该城市的人均城市建设用地的核算，更符合实际建设情况和社会经济活动特点，因此将该类用地纳入城乡用地分类范畴。新分类体系的特点是：（1）空间覆盖完整，城乡用地分类与城市土地利用分类衔接清楚；（2）系统层次清晰，与城乡不同空间层次的规划系统对接明确；（3）适用面广，既可用于现状调查统计，也可用于规划编制，还可用于规划审查管理；（4）与原城市用地分类体系基本衔接，利于转换和过渡。城乡用地分类本标准的城乡用地分类适用于市域内全部土地，在规划调查、编制和管理工作中，应该根据土地实际使用的主要性质和规划引导的主要性质进行划分和归类，市域范围内所有用地都应列入该分类中的某一类别，并且不能同时列入两项或两项以上的功能类别。将为区域服务的功能独立于城市用地系统外，以“减少”城市用地平衡的压力。（1）“城乡居民点建设用地”的内涵包括城市、镇、乡、村庄的建设用地以及上述城乡居民点之外以居住、工业、物流仓储、商业服务业设施以及风景名胜区、郊野公园等的管理服务设施等为主的独立建设用地，既通过城市、镇、乡、村庄的建设用地与《城乡规划法》所确定的规划编制体系的规划层级相对应，又兼顾与上述城乡居民点功能相近但独立分布的城乡居民点建设用地在规划区中所承担的功能和发挥的作用，突出将城乡居民点建设用地进行统筹考虑、统筹管理的原则，也为编制城乡居民点建设用地标准奠定基础。分类详解（2）“区域交通设施用地”在原国标中“对外交通用地”的基础上，指铁路、公路、管道运输、港口和机场等承担城市对外交通运输的设施用地。该用地中将铁路客货运站、公路长途客货运站以及港口客运码头纳入城市建设用地分类范畴，主要考虑到该类用地与城市生活更加密切，实际建设中往往围绕这些设施形成城市的交通枢纽。机场用地中不包括净空控制范围用地。分类详解（3）“公用设施用地”指为区域范围服务的区域性能源设施、水工设施、通讯设施、殡葬设施、环卫设施等用地，与城市建设用地分类中的“市政公用设施用地”分类互不重叠。分类详解（4）“特殊用地”在继承原国标城市用地分类内涵的基础上：其中，“军事用地”指专门用于军事目的的军事设施用地，不包括部队的家属生活区和军民共用设施用地；“安保用地”指监狱、拘留所、劳改场所和安全保卫部门等用地，不包括公安局，该用地应归入行政办公用地（C1）。此外，将外事用地纳入“公共管理与公共服务用地”的范畴。分类详解（5）“采矿用地”为采矿、采石、采沙、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。分类详解分类详解非建设用地在原国标分类中主要通过“水域和其他用地”体现。分类详解（1）“水域”中类与《土地利用现状分类》中的“水域及水利设施用地”相比较，将“水工建筑用地”纳入“公用设施用地”（H3），将“沿海滩涂”、“内陆滩涂”、“冰川及永久积雪”纳入“其他非建设用地”（E3），意在突出水域在城乡规划中所起到的生态、生产方面的作用以及防灾方面的影响。分类详解（2）“农林用地”涵盖农林业生产的用地，与《土地利用现状分类》的一级地类“耕地”、“园地”、“林地”、“草地”完全相衔接。对于“农用地”的认识和分类，主要在于统筹规划区城乡建设，保护耕地和林地等生态资源和农业生产条件，而不在于具体农用地内部的布局和调整利用，因此，这大类用地应是控制开发的重点区域，作为城乡建设用地的良好生态背景。其中，“设施农用地”承载了种植或养殖等农业生产活动，指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地以及农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。分类详解（3）“其他非建设用地”包括《土地利用现状分类》的一级地类“其他土地”以及一级地类“水域及水利设施用地”中的“沿海滩涂”、“内陆滩涂”、“冰川及永久积雪”用地。讨论一进步意义建设与非建设、发展与保护区域覆盖、城乡统筹与土规等的衔接（转换）应用困惑全市域还是规划区？政策分区还是功能分区？城市建设用地分类新标准的“城市建设用地”与城乡用地分类中的“H11城市建设用地”概念完全衔接。新的分类没有采用划分“混合用地”地类的方法来体现用地的兼容性，主要考虑“混合用地”这一概念含义不清。为了反应现状中这种用地混合的实际情况，在分类时宜按土地使用的主要性质对其进行分别归类，而不宜笼统用一种“混合用地”来代替居住用地居住用地R21住宅用地住宅建筑用地（含保障性住宅用地）及附属道路、停车场、小游园等用地居住小区及小区以下级的居住小区及小区以下级的居住小区及小区以下级的分类详解（1）关于居住用地的含义按照现代居住区的规划理论和方法，将住宅及服务于基本生活需要的道路、绿地、日常性生活服务设施等看作一个整体，因此，居住用地应包含住宅、社区级及以下级别的道路、绿地、配套服务设施等四项用地。本次修订中，还考虑到政府发挥公共服务职能、便于实际管理等要求，将中小学用地划入公共管理与公共服务用地，其他社区级及以下级别的配套服务设施用地仍然属于居住用地。（2）居住用地中类的重新划分本次修订结合我国的实际情况，仍按层数、布局、市政公共设施、环境质量等综合因素，把居住用地分为三个中类：“一类居住用地”是以低层为主的居住用地，包括别墅区、独立式花园住宅、四合院等，市政公用设施齐全、布局完整、环境良好。“二类居住用地”是中、高密度居住用地，市政公用设施比较齐全、布局相对完整、环境良好。“三类居住用地”是指以需要加以改造的简陋住宅为主的居住用地，包括市政公用设施不齐全，环境较差的危改房、棚户区、临时住宅等。这类用地在我国大多数城市中均有一定数量，通常在现状居住用地调查分类时采用。（3）居住用地小类的划分调整原标准中每一居住用地中类中还明确区分了住宅用地以外的公共服务设施、道路和绿地，与现行《城市居住区规划设计规范》相衔接。但是，这种小类划分已不适应市场经济下的开发模式，社区级及以下的道路用地和绿地，除了现状调查可以使用，在控制性详细规划等各类规划编制中很少能够明确划分。因此，本次修订将居住用地小类调整为“住宅用地”和“服务设施用地”两类：新标准“住宅用地”的内涵发生变化，将社区级及以下的道路用地、绿地以及配套的市政公用设施用地划入住宅用地，主要由于这些用地与住宅密不可分，除修建性详细规划外，其他类型规划很难也没必要分开，同时考虑到《物权法》的要求，难以确定边界的配建设施不列入用地分类。新标准“社区服务设施用地”指社区及以下的主要公共设施和服务设施用地，包括幼托、文化体育设施、商业金融、社区服务、市政公用设施等用地，中小学除外。这样的分类更能适应市场经济，方便公共服务设施用地布局考虑服务人口和服务半径，适应不同规模、不同区位的要求，也便于控制公益性设施的规划建设。另外，在二类居住用地中增加“保障性住宅用地”小类，以体现国家关注中低收入群众住房问题的公共政策。（这里是一个悖论）分类详解公共管理与公共服务用地公共管理与公共服务用地A公共管理与公共服务用地行政、文化、教育、体育、卫生等机构和设施的用地，不包括居住用地中的服务设施用地A1行政办公用地党政机关、社会团体、事业单位等机构及其相关设施用地A2文化设施用地图书、展览等公共文化活动设施用地A21图书展览设施用地公共图书馆、博物馆、科技馆、纪念馆、美术馆和展览馆、会展中心等设施用地A22文化活动设施用地综合文化活动中心、文化馆、青少年宫、儿童活动中心、老年活动中心等设施用地A3教育科研用地高等院校、中等专业学校、中学、小学、科研事业单位等用地，包括为学校配建的独立地段的学生生活用地A31高等院校用地大学、学院、专科学校、研究生院、电视大学、党校、干部学校及其附属用地，包括军事院校用地A32中等专业学校用地中等专业学校、技工学校、职业学校等用地，不包括附属于普通中学内的职业高中用地A33中小学用地中学、小学用地A34特殊教育用地聋、哑、盲人学校及工读学校等用地A35科研用地科研事业单位用地A4体育用地体育场馆和体育训练基地等用地，不包括学校等机构专用的体育设施用地A41体育场馆用地室内外体育运动用地，包括体育场馆、游泳场馆、各类球场及其附属的业余体校等用地A42体育训练用地为各类体育运动专设的训练基地用地A5医疗卫生用地医疗、保健、卫生、防疫、康复和急救设施等用地A51医院用地综合医院、专科医院、社区卫生服务中心等用地A52卫生防疫用地卫生防疫站、专科防治所、检验中心和动物检疫站等用地A53特殊医疗用地对环境有特殊要求的传染病、精神病等专科医院用地A54其他医疗卫生用地急救中心、血库等用地A6社会福利设施用地为社会提供福利和慈善服务的设施及其附属设施用地，包括福利院、养老院、孤儿院等用地A7文物古迹用地具有历史、艺术、科学价值且没有其他使用功能的建筑物、构筑物、遗址、墓葬等用地A8外事用地外国驻华使馆、领事馆、国际机构及其生活设施等用地A9宗教设施用地宗教活动场所用地分类详解原“公共设施用地”的用途涵盖范围十分广泛，其定义界定了服务于居住区以上空间范围和人口规模的办公、商业、文化、体育、医疗、教育科研等多种基本公共服务设施用地的集合体，用地保障城市正常运转并维持一定的生活质量水准。可以说“公共设施用地”地类诞生于我国经济体制发生重大转折的重要历史时期，其主体内容仍然延续了计划经济体制的思维体系，是一种体制转型期尝试接轨的过渡性历史产物。改革开放20年以来，随着经济运行的市场化程度不断扩展深入，城市政府的职能开始转向完善城市功能、改善投资环境和提高城市综合竞争力等方面，而许多过去由政府统管的公共设施项目逐步移交给市场运作。在此形势条件下,投资主体多元化导致公共设施类型发生