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效率与民主——美国现代教育管理思想研究本书主要介绍的是19世纪末至20世纪50年代初美国教育管理思想形成与发展的过程。众所周知，一个事物的发展必定是在一定的社会历史文化背景中进行的。那么我们对于美国教育管理思想的研究就必须遵从上面的规律，要从最广义上把美国思想的总背景加以分析，尤其是根据这些思想同当时各种特定的社会和政治力量及理论的关系加以分析。从19世纪末到20世纪50年代是美国现代史上一个非凡的时代，也是美国社会发展的大转折时期。随着19世纪末近代工业化的完成，美国不仅实现了由农业社会向工业社会的转变，而且从一个年轻的发展中国家一跃成为世界上“最富有和最强大的国家（恩格斯语）”。工业化引起了社会结构的重大调整和社会面貌的深刻变化，同时也带来了一系列的经济、政治、文化等问题。这些问题一直伴随着美国社会的发展。关于这六七十年，研究者通常以1929年的经济危机爆发为界限，把它划分为两个明显的阶段。第一阶段：从19世纪末到1929年，是美国领土日益扩张、发动美西战争、参加第一次世界大战并在战前战后高速发展经济、最终实现大国梦想的时期。第二阶段：从1929年到20世纪50年代初，是美国经济大危机、罗斯福新政、参加第二次世界大战以及战后的回复与重建时期，是美国克服资本主义发展过程中的种种困难，并在战后得以称霸世界的重要时期。这种划分也是我们确定有关美国教育管理思想发展研究的时段的重要依据。美国早期的教育管理研究美国有关教育管理思想的历史研究是伴随着教育管理实践及其相关研究而产生发展起来的。虽然实践已经有了几个世纪的历史了，但将教育管理作为一个专门的研究领域并试图建立一门独立的学科，则始于19世纪末20世纪初。早在1909年美国教育学家塞缪尔.特莱恩.达顿和大卫.斯奈登在其合著的《美国公立教育管理》一书中就曾指出，“每一个教育成就都是在过去的背景上写成的，所以在估价大多数现代教育工作的实际方面时，不能忽略历史的因素”。美国教育学家埃尔伍德.克伯雷也持有同样的见解。包括这些学者在内的许多美国教育家的认识和实践极大地推动了美国早期的教育管理研究。美国最早提出对教育管理进行学术性研究的是教育家威廉.哈罗德.佩恩。他在1875年美国教育管理学教材《学校督导》一书中阐述了上述观点。在佩恩之后的几十年间，又有像保罗.孟禄、乔治.斯特雷耶、约瑟夫.哈特、沃德.里德等一批积极从事教育管理各个领域研究的学者。20世纪50年代以前，教育管理的思想和实践的发展是许多因素影响的结果。因此对教育管理史的划分有几个不同的观点。1.德罗斯特所主张的以教育学家主要管理思想为代表叙述发展的过程2.撒乔万尼所主张的由三股影响教育管理思想的一般管理思想来入手3.坎贝尔和纽厄尔主张从教育外部的四种主要管理思想来看首先是19世纪末以来，以达顿为代表的教育实践家和非专业人员所进行的努力与合作。进入20世纪后，美国人日益接受效率运动（肇始于泰罗的科学管理），并将这种观点应用于社会各个层面，包括学校里。其结果是形成了教育中的社会效率论。20世纪20年代和30年代的进步教育观点和社会改造主义者的观点也对教育管理产生了积极的影响。30年代以后，受人际关系学说的影响，教育管理领域大力提倡“团体参与”和提高教师“士气”；而这一切又与美国传统教育中的民主思想紧密的结合在一起。当代著名的教育管理学家托马斯.撒乔万尼等于1980年所合著的《教育通知与管理》一书中认为，迄今为止，影响教育管理思想发展的一般管理思想主要有三股：第一股：关注“效率”第二股：关注“人”第三股：关注“政策和决策”此后他又提出了第四股“文化模式”。认为教育教育管理作为一门独立的研究领域，“他的发展是与教育活动以及商业和政府管理活动这两个范围较广领域的学术和实践密不可分的”。在其看来，对教育管理思想的发展产生重大影响的一般管理思想主要有四种1.科学管理：1910年-1930年，有关教育管理到的主要观点是科学管理2.人际关系学说：1930年-1950年，则是教育管理中的民主的人际关系3.结构主义：1950年-1970年，韦伯的科层组织理论和开放系统学说成为主要观点美国教育管理思想发展的历史分期19世纪末到20世纪50年代是美国现代教育管理思想萌芽和初步发展的时期。对此时间段的划分有很多版本。最权威的观点应该是来自于当代美国教育管理学界两位大家坎贝尔和欧文斯作者历史分期坎贝尔19世纪末~1930s:科学管理思想1930s~二战后：人际关系思想二战后~1960s:科层组织思想1960s~1980s：开放系统思想欧文斯1910~1935:古典组织理论思想时期1935~1950：人际关系运动时期1950~1975:组织理论运动时期1975~至今：当代组织理论时期效率的意义“效率”是美国社会生活的一种基本价值价值观，因此也成为美国教育及其管理的主要价值观之一。“效率”本意是指“有效的因素”，属于哲学范畴。从他的物理学定义来看，它主要涉及能量出入与输出的关系，只有当输出与输入相等，或者输出高于输入时，才叫做有效。20世纪初，随着科学管理运动的开展，效率概念逐渐被应用到经济学、管理学和教育学等领域。目前国内外教育评价专家普遍把“教育效率”作为衡量教育成就的指标之一。所谓教育效率，就是教育效果与教育消耗的比率，其计算公式为：V（教育效率）=E（教育结果）/C（教育消耗）教育应当力求以最小的消耗获得最大的社会效果，或者在一定的社会效果下，花费最小的消耗。对民主的多重解释民主是美国教育管理的有一个重要的价值观。“民主”的本意是指“人民的权利”或“人民当家作主”。按美国著名政治学家罗杰.西尔斯曼的说法，“民主就是人民管理国家或者多数人管理国家”。但是在不同的时期，人们对民主有不同的解释和表达形式。因此民主具有多种形式。20世纪三四十年代，美国人对民主的理解更加明确而具体。其中以古德的解释较具代表性，民主“1.是由人民通知，由人民掌握绝对权利，直接地或通过代议制间接地行使权利的政府：2.是指与以上结构类似的社会或州的政府；3.社会平等的信念或实践；4.是指强调个人价值或个性的统一的一种生活方式，在这种生活方式中，个人在相互尊重、合作、宽容和公平竞争的基础上处理他们的社会关系”。这些观点在杜威的著作中得到了最好的反应。第一章世纪回眸19世纪末20世纪初的美国社会与教育第一节19世纪末20世纪初的美国社会状况美国成为头号工业大国从农业国转变为工业国。大公司的出现垄断促使大企业的出现，成为泰罗制产生的背景。现代城市的兴起与发展工业化促使成城市的发展，也造成了城市中的社会问题。进步主义运动与政治改革一场广泛涉及社会、政治和经济领域的改革运动；是人们对新近工业化和城市化近期的问题的反应。主要内容是加强政府职能，提高政府效率。教育规模的扩充社会财富和经济实力增加，对教育的投入加大。第二节教育管理体制的巩固和完善地方分权制的确立联邦政府没有管理教育的权限，教育领导权主要在各州和地方学区。（1791年宪法修正案第10条基本确立的以州为主体，地方承担具体管理责任，州、地方、联邦共同负责的富有美国特色的公立教育管理体制）这也为以后的美国教育自由，健康的发展奠定了坚实基础。地方学区的形成地方学区是美国最早的教育管理单位。根据人口分布和居住的特征，地方学区曾出现了多种类型。到19世纪末20世纪初期间成为美国教育管理最重要的基层单位。县市教育管理机构的形成美国县制主要效仿英国。县教育由州管辖，实行县管学制。主要面向农村学校。但由于各州的行政区域划分的不同，县教育管理体制也各有特色。在大城市则另设城市学校管理机构，主要是实行市镇管学体制。县市教育管理机构通常包括主持教育方针大计的教育委员会和负责贯彻实施的教育局。州的教育职能自1812年美国设立了第一个州教育厅后，到1900年，全美44个州都设立了州教育行政机构。“教育属于州”这一法案才落实。早期的州教育行政机构功能有限，就其性质而言，大都属于办事机构。到19世纪末20世纪初。随着各州陆续通过义务教育法。州教育行政机构的规模逐渐扩大，职能和任务也随之复杂。自1930年以后，州教育行政机构的责任已不是消极地，被动地收集教育资料，而是积极地，主动地领导教育政策的推进。联邦政府的参与1866年，美国国会通过了设立联邦教育部的法案。一直到二战前，联邦政府教育部都未曾对全国教育发挥大的领导和管理作用。但为了适应公立学校的快速发展和社会对教育提出的新要求，联邦政府教育行政机构的规模和职能在逐渐扩大，并对教育事务产生较为广泛的影响。主要是通过采用立法、赠地和拨款等形式逐渐发展起来的。总体上看美联邦政府一直没有一个全国性的强有力的教育管理机构，效率不高，对教育事业的发展不利。1979年联邦教育部的成立标志美国终于结束了没有全国同意的教育管理机构、教育管理处于分散状态的历史。第三节教育管理研究发端早期的探路者美国的教育管理研究是从教育管理实践家的探索开始的，主要是一些督学和教育委员会委员。例如：达顿；斯登奈；威廉.佩恩；克伯雷；雷蒙德.卡拉汉等。校长的诞生最早可以追溯到18世纪中期，由于学校复杂化而任命的“首席教师”。有史记载的正式选派发生在19世纪中期，但还没有具有真正的领导职能。到19世纪末，承担更多的职责，获得许多的权利，威望提高。20世纪后，作为“教学领导人”的校长角色产生。对内负责全校工作，对外代表学校。非专业人士的努力主要是非专业人士参与或出任地方教育委员会成员，或宣传先进教育管理思想。教育团体的贡献其中影响最大的是美国全国教育协会。教育管理专业教育教育管理人员的专业教育是19世纪末20世纪初以后才开始的。19世纪是在学校管理经验中接受职业培训。20世纪20年代以后在作为一个职业训练的领域逐步建立。教育科学的大阵营影响最大的是哥伦比亚大学师范学院，集中了主要的学者，如，杜威、桑戴克、达顿、斯登奈等。第四节师徒联袂：达顿与斯奈登1908年达顿和斯奈登师徒合著的《美国公立学校管理》一书反应了19世纪末到20世纪前10年美国的教育发展趋势、教育管理状况以及一些大学教育管理研究和专业教育的基本水平。他二人最终成为美国教育管理研究的领军人物，对美国教育管理思想的发展功勋卓著。教育管理结构按他们的描述，美国的教育管理结构从联邦政府到州、县或市镇呈金字塔状。1.联邦政府不承担控制或直接提供对公立教育的支持，但却以各种形式主动参与和控制全国的教育事务。2.州拥有广泛的职能，其中包括参与教育。州的教育管理权实际上分别由州议会、教育委员会和州督学等职能机构来执行。3.州以下的地方教育管理单位分为县、市镇或大区、城市和学区四类。除城市外，县、市镇与学学区主要涉及农村地区的教育管理。市镇或学区是美国教育管理的最小单位。城市学校管理城市学校管理作为美国教育管理的一个特殊形式，尤其独特的组织特征：集权化管理。集权化不及可以对城市事务进行更商业、更经济的管理，而且可以实行一定程度的地方自治，进而确保高效率的管理。按照集权的思路，市教育委员会被赋予了重要的职责鉴于城市学校的众多，建议将教育委员会分为若干学区，以保证集权化的实施。为提高城市学校管理的效率，特别主张实行“诚信管理”。专家管理他二人强调教育管理的专业性，认为必须区分教育专家和非专业人士的职能，主张由督学等教育专家来管理城市学校系统。因此特别关心督学的任命和任期问题。教师的专业性1.选拔方面，将原有教师考核和证书制度改为参加专业培训并获得专业培训证书。2.任命制度方面，由督学来任命教师具有较大的优越性。3.教师的聘任和任期、工资和福利待遇都是影响教师教学水平的重要因素。4.为体现教师的专业性，还描述了教育组织和教师工会。5.要十分看重教师的在职进修，尤其是组织的专业培训作用。有效的管理手段1.筹措教育经费是学校管理的最重要手段。2.校舍管理为基础。3.教学视导是学校督导工作的重要部分。4.教育统计的作用也不可忽视。5.重视学校的日常记录和统计报告。6.重视学校和社会的关系，才能达到有效的教育结果。7.学校与社会要保持步调一致，就要求确立新的道德标准。第二章效率盛行