搜索
关键词:城市化、城市规模、聚集效应、城市布局中国城市化路径与城市规模的经济学分析在中国的城市化进程中,是优先发展中小城市和小城镇,还是更加注重大城市的发展,一直是个有争议的问题。在这个问题上需要深入研究,审慎决策。处在目前的快速城市化过程中,如果在这个问题上的政策导向发生偏差,将会导致大规模的资源无效配置,给未来的发展造成障碍。中国目前的城市化率(城镇人口占总人口的比重为46%,低于世界49%的平均城市化率;如果要达到高收入国家平均78%的城市化率,还要提高30个百分点以上。实现这一目标,意味着还要4亿多农村人口转变为城市人口。在未来30年中,如果城市化率能够持续每年提高一个百分点(1998-2008期间平均每年提高了1.2个百分点,这一目标是可以实现的。在此期间,快速的城市化过程,将作为推动经济增长的主发动机,引领中国迈进发达国家的门槛。但是,什么是未来城市化的合理路径?我们应当优先促进哪一类城市(或者镇的发展?中国城市化的合理目标模式是什么?什么是促进城市化的有效手段?城市化过程中应当避免哪些问题的发生?解决这一系列复杂的问题,还需要大量深入的研究。本文旨在对中国城市化的合理模式和路径进行初步的探讨。本文的第一部分扼要讨论中国过去的城市化过程在城市规模方面的经验教训;第二部分是有关城市规模的若干经济学理论和实践问题的思考;第三部分使用计量模型方法,对世界各国影响城市规模的各种因素进行实证分析,据此对中国未来的城市集中度(指100万人以上的大城市人口占总人口的比例作出一个初步的预测;第四部分概括本文的主要观点,并就政府在城市化中应扮演何种角色提出了一些看法。一、中国城市化的历史经验教训:大与小自1949年以来,中国过去60年的城市化发展过程可以大致分为三个阶段。第一阶段是改革前的近30年,其间中国的城市化发展远远滞后于工业化发展步伐。这主要是由于处在当时有限的资源条件下,为了尽快实现工业化,采取了牺牲城市化发展的策略。从1952年到1978年,工业在GDP中的比重从17.6%上升到44.4%,提高了27个百分点;而同期城市化率仅从12.5%提高到17.9%,只提高了5个百分点。这种城市化进程显著落后于工业化的情况,与世界上大多数国家相比是反常的。这一政策虽然在初期起到了迅速提升工业化水平的作用,但后来却越来越导致了经济布局不合理、工业效率低下、城乡隔绝、收入差距拉大、就业不充分、大量劳动力资源得不到有效利用等一系列问题,反而影响了经济发展。从改革初期(1978年到上世纪90年代末的20年左右可以划为城市化的第二阶段。从1980年开始,国家的城市化战略从限制城市发展,转变为“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇”。由于对中小城市和小城镇发展网开一面,并得益于市场的开放和逐步放开对农民工进城的限制,迎来了城市化加速发展,城市化率在这20年间提高了15个百分点,1998年达到33.3%。不过,这一时期的城市化发展是不均衡的,主要表现在中小城市和小城镇数量迅速增加,而城市平均规模显著下降,大城市数量偏少、发展滞后。中小城市在1978年有153座,到1998年已达583座,在20年中它们的数量和人口各增加了2.8和2.6倍。这一方面是行政建制改变的结果(相当一批县改为县级市,同时也反映了城市化的客观趋势。在严格限制大城市规模的政策下,50万人以上的大城市数量和人口规模仍然取得了一定程度的发展,城市数量增加了1倍,人口增加了1倍半;但增长幅度显著低于50万人以下的中小城市。这种变化,使全部城市的平均规模从40万人下降到30万人。城市规模过小,缺乏规模经济性,也导致了生产要素使用效率不高、土地资源浪费和过多占用等问题。但这些中小城市的发展毕竟为农村人口向城市和非农产业转移提供了条件。按照我国过去沿袭下来的城市分类,市区非农业人口超过50万人列为大城市,中等城市为20-50万人,而20万人以下为小城市。但经济学界已经有相当多数的意见认为这一分类标准偏低。实际上20-50万人的城市在我国仍然可以算作小城市。这期间,撤乡建镇的行政建制改变,使小城镇数量迅速从两千多个扩大到1.8万个(1979-1996年,增加了六、七倍,但镇人口仅从接近一亿人增加到1.6亿人;而单个镇的平均规模从4万人下降到不足9千人。这说明镇的数量增加主要是行政建制改变导致统计变化的结果,而不是人口自然向小城镇集中的结果。名称变了,却缺乏相应的实质性变化。也有不少镇使用财政资源或银行贷款进行了建设投入,但由于多数小城镇缺乏凝聚力和自身发展的动力,这些投入没有得到相应的回报,导致了资金和土地资源的浪费。从90年代末到目前的10年左右可以界定为城市化发展的第三阶段。在这期间,中央政府放弃了限制大城市发展的政策,并于2001年正式宣布了“大中小城市和小城镇协调发展”的新政策。对农民工进城的政策,也从仅仅允许逐渐转变为鼓励和支持。这期间,城市化速度进一步加快,到2008年,城市化率比1998年上升了12个百分点,达到45.7%;年均提高1.24个百分点,显著高于1978-1998时期的年均0.77个百分点。因此第三阶段是一个城市化更加均衡发展的阶段。这一时期的一个重要特点,是大中型城市的数量和人口增长都显著加快了。其中发展突出的是200万人以上的更大规模城市。需要说明,这期间,国家统计局的统计口径发生改变,所公布的城市规模分类不再按非农人口计算,而改按市辖区总人口计算。下面将按市辖区总人口分类,对不同规模城市的变化进行分析。但在更换统计口径的情况下,如果继续沿袭原有的大、中、小城市人口数量标准(50万人以上、20-50万、20万以下,实际上就进一步降低了城市规模分类的标准。因此在本文以下部分,将市辖区总人口100万人以上的城市称为大城市(其中超过200万人的可以称为特大城市,将50—100万人口的城市称为中型城市,而将50万人以下的城市统称为小城市。这一分类比原来的城市规模分类标准在人口数量上有所提高,但由于市辖区总人口大于市辖区非农人口,因此并没有将规模分类标准提高很多。为了使统计口径统一可比,作者将1998年地级及以上城市数据(以下简称为地级城市,统一按市辖区总人口的口径进行了分类计算,与2008年数据进行比较,以反映各类规模城市数量的变化,见表1。表1显示,在此期间,200万人以上的特大城市数量增长了一倍以上。100万—200万人的大城市和50万—100万人的中型城市,数量分别有30%—40%的增长。不过要注意到,这其间少部分大城市已升入特大城市的行列,因此100万—200万人城市的实际增幅更大一些。相反,50万人以下的小城市数量有明显的下降。这主要与一部分小城市进入了中型城市行列有关,但同时也说明小城市缺乏足够的吸引力,得不到后续资源补充。在此期间,各类城市人口的变化幅度与城市数量的变化幅度差不多,表中没有另外列出。由于大城市发展加快,这期间地级及以上城市的平均规模,从85万人上升到130万人。上述情况,与1978-1998年期间城市平均规模下降的情况形成了鲜明的对照。这说明:在一个更加宽松的政策环境下,城市的聚集效应导致大城市具有更好的经济效益和更多的就业机会,吸引人口和产业向大城市集中;城市化进程自然趋向于大城市(特别是其中的特大城市更快发展。如果人为改变这一规律,采用行政手段迫使资源向小城市和小城镇转移,无疑会减慢城市化进程,并导致资源配置效率下降。但即便经过了过去一个时期大城市的较快发展,国内外一些近期研究仍然发现,从国际视野出发来衡量,中国的城市化率仍然偏低,而且大城市数量仍然偏少,平均城市规模仍然太小。著名城市经济学家弗农·亨德森指出:“虽然一些城市在过去几年经历了大规模人口流入,中国总体仍是城市数量众多,人口规模不足”,而且中国的总体城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他国家。他认为,如果一些地级城市的规模扩大一倍,可以使其单位劳动力的实际产出增长20%-35%。这一比例高于王小鲁和夏小林(1999估算的中国城市最优净规模收益17%-19%的水平。但前者未扣除城市的负外部效应,而后者指的是扣除负外部效应后的净收益,因此两者是比较一致的。二、关于城市规模和布局的经济学思考第一,关于城市规模和城市聚集效应。这是城市经济学中的一个核心理论问题。在城市经济学文献中,已经有过不少理论论证,说明存在最优城市规模(参见托利、克瑞菲尔德,2001;斯特拉斯蔡姆,2001。但究竟哪种规模的城市具有更好的聚集效应,国内和国外的实证性研究都不多。王小鲁和夏小林于1999年发表在《经济研究》上的一篇论文,通过建立计量经济模型,并应用中国六百多个城市的数据进行实证分析,发现不同规模的城市具有不同程度的聚集效应(或称正外部效应、规模收益和外部成本(或称负外部效应。两者均可以用对数非线性函数来表示,但前者边际收益递减,后者则边际成本递增。两者正负相抵后,处在一个广大区间的绝大部分城市都具有正的净规模收益(或称净聚集效应。其中规模在100万至400万人的大城市,净规模收益最高,达到城市GDP的17%—19%。超过这个规模区间,净规模收益逐渐递减,而规模小于10万人的城市,则无法发现净规模收益。该项研究由此得出结论,中国的大城市不是太多,而是太少;中国应该改变限制大城市而重点鼓励小城镇发展的政策,优化城市规模,这将改善资源配置状况,提高资源利用效率和经济效益,加速经济增长。此后10年左右的发展实践,证实了上述判断是正确的。此外,在国外2006年发表的一篇关于中国城市规模的英文论文中,两位美国布朗大学的经济学家同样也使用计量经济学方法(但模型设定与具体方法非常不同和中国数据,得到了与王小鲁和夏小林类似的结论。他们发现城市的净聚集效应首先随着城市规模上升而急剧上升,在达到峰值之后缓慢下降,因此与城市规模之间的关系呈倒U型变化。这与王和夏的发现是非常一致的。他们还发现,随着城市的产业结构变化,城市的最优规模(净聚集效应最大也有不同;当制造业与服务业增加值之比为1时,城市的最佳就业人数规模在127万人,相当于最优人口规模250万人左右。而当上述比值为0.6时(适用于更大城市,最优人口规模约为290-380万人。他们也因此得到了中国城市的平均规模过小的结论。这两位学者指出,他们使用中国的城市数据进行上述分析,是因为中国城市统计数据的全面性使得计量经济研究成为可能。他们还特别提出,这是有史以来第一篇使用计量经济学方法研究城市聚集效应的论文(实际上这篇英文论文比王小鲁和夏小林的中文论文晚发表了7年。但是城市化涉及方方面面复杂的理论和实践问题,上述两篇论文代表了其中一个重要领域的研究,但还有很多重要的问题没有充分展开。下面就几个重要的相关问题进行讨论。所提出的一些初步判断还具有假设的性质,有待进一步验证,提出来供学术界进一步研究。第二,关于城市的区域布局。上述关于城市聚集效应的结论是就单个城市而言,并没有涉及城市的空间分布对城市聚集效应的影响。有证据证明,城市的空间分布实际上是具有结构性的。例如Dobkins和Ioannides(2001考察了美国1900-1990期间城市的变化,发现在此期间出现的新城市,如果邻近其他城市的话,则发展较快,而且相邻城市的增长率是紧密相互依存的。这符合“城市簇”的概念,证明确实存在城市间的空间相互作用。其他研究可参见O’Sullivan关于中心区理论和中心城市理论的论述(2000,亨德森关于城市数量和规模分布的研究(2001,AuandHenderson关于城市之间存在溢出效应的论述(2006。单个城市(或镇处在邻近城市组成的空间结构中,其规模收益会发生很大的改变。举例说,某些东部沿海地区的小城镇表现出很强的活力,能够吸引人口和资本聚集,并能够发展成为一定规模的城市。而这种情况在大城市分布稀疏的西部地区却很少看到,那里的小城镇即使在政府行政措施的推动下,也往往缺乏实质性的发展。其中一个主要原因,是前者往往邻近大城市,同时交通方便,能够享受到产业聚集在城市间的溢出效应。例如长江三角洲、珠江三角洲这两个地区,经济发展状况良好,大城市集中,而小城市和小