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《城乡规划法》辅导讲座－城市规划编制、实施与管理二○一五年三月辅导的主要内容一、《城乡规划法》出台的背景二、《城乡规划法》出台前制定的一些重要文件三、《城乡规划法》的主要内容四、依法做好城市规划工作五、贯彻《城乡规划法》应开展的工作一、《城乡规划法》出台的背景2008年1月1日前，我国城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括，即1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》和1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。“一法一条例”是建立在城乡二元结构体制上的规划管理制度，这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势，在城乡发展建设中，带来许多问题。2001年7月，部分专家给中央写信反映城乡发展出现的问题。中央领导同志高度重视，根据中央领导安排，建设部向国务院和中央政治局常委会就城乡规划工作中存在的问题进行了专题汇报。汇报指出，当时城乡规划工作中存在的主要问题是：一些城市超越经济和资源承受能力，盲目攀比，随意扩大建设规模；一些地方政府及部门领导无视规划，违反法定程序，擅自批准建设；一些历史文化名城重开发，轻保护，造成历史文化遗产的破坏等。造成这些问题的主要原因是：一些地方领导的城市建设指导思想有偏差；城市总体规划对城市建设的指导调控作用没有得到落实；缺乏有效的城乡规划监督制约机制；城乡规划管理制度不健全等。针对当时城乡规划实施和城乡建设中存在的问题，中央提出，要抓紧修订《城市规划法》；同时，要先制定一些文件，强化城乡规划的指导调控作用，保障城乡规划的实施，规范和指导城乡建设行为，为《城乡规划法》的修订做一些探讨和研究。二、《城乡规划法》出台前制定的一些重要文件（一）《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）（二）《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号）（三）《关于开展城乡规划效能监察的通知》（建规[2005]161号）（四）国办转发《关于加强城市总体规划工作的意见》（国办发[2006]12号）《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）重点内容（为规划编制办法和法律修改做铺垫）1、端正城乡建设指导思想（28、29条）面向中低收入家庭的住房建设、危旧房改造和城市生活污水、垃圾处理等必要的市政基础设施建设以及文化设施建设，改善人居环境，完善城市综合服务功能；要严格控制建设不切实际的大广场、宽马路和大草坪，严禁政府部门超标准建设办公楼；小城镇建设要实事求是，因地制宜，首先发展基础条件好、规模较大的建制镇，严防遍地开花。2、强调城乡规划的综合调控作用，进一步明确各级政府城乡规划管理的事权区域重大基础设施建设，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则；设区城市的市辖区原则上不设区级管理机构，如确有必要，可由市级规划部门在市辖区设置派出机构；城市规划区及其边缘地带的各类开发区以及大学城、科技园、度假区等的规划建设，必须纳入城市的统一规划和管理。（30条第二款）3、坚决纠正贪大浮夸、盲目扩大城市规模和建设规模的现象各城市要制定和完善与五年计划相应周期的近期建设规划，作为建设项目安排的依据。（34条）4、制定规划的强制性内容严格规划调整的法定程序要把规划编制重点从开发建设布局设计转向重视资源保护和空间管制，正确发挥政府职能在资源保护和开发建设中应发挥的作用；(规划编制办法第30条提出空间管理原则)编制城乡规划必须明确规定强制性内容，区分规划的强制性内容和指导性内容，任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的城市总体规划和详细规划的强制性内容。(规划编制办法第19、32条提出强制性内容，城乡规划法第17条)5、加强对违反城乡规划的行政责任的追究市长、县长要对城乡规划的实施负行政领导责任；对于地方人民政府及有关行政主管部门违反规定调整规划、违反规划批准使用土地和项目建设的行政行为，除应予以纠正外，还应按照干部管理权限和有关规定对直接责任人给予行政处分；对于造成严重损失和不良影响的，除追究直接责任人责任外，还应追究有关领导的责任。6、强调建立城乡规划监督制度建立和完善城乡规划管理监督制度，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制。建设部要对国务院审批的城市总体规划、国家重点风景名胜区总体规划的实施情况进行经常性的监督检查，要会同国家文物局对国家历史文化名城保护规划实施情况进行监督检查；各省级人民政府也要采取相应措施，对本行政区域内的城乡规划实施情况进行严格监督；城市人民政府应当每年向同级人民代表大会或其常务委员会报告城乡规划实施情况。（进行三级监督体系的探讨，规划督察员）《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号）重要内容1、制定与实施近期建设规划（34条）近期建设规划将城市总体规划确定的原则性安排具体化；近期建设规划的工作重点是对城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设提出安排意见；城市人民政府依据近期建设规划，可以制定年度的规划实施方案；城市人民政府批准近期建设规划前，必须征求同级人民代表大会常务委员会意见。2、规划的强制性内容规划的强制性内容，是指省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划中为了保证区域协调发展、保护自然与历史文化资源、保护环境、保护公众利益和保证公共安全，所确定的管制性内容。3、规划管理中的几个重要环节不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序；规划的强制性内容不得随意调整；对政府的城乡规划工作进行监督，提出城乡规划部门、城市园林部门可以聘请监督人员加大监督力度，还要加快建立全国城乡规划和风景名胜区规划管理动态信息系统。《关于加强城市总体规划工作的意见》（国办发[2006]12号文）明确上位规划的地位，提出城市总体规划的编制要按照省域城镇体系规划确定的原则进行；要求深入开展对人口、土地、水资源、能源和环境等城市发展基本要素的研究；转变规划编制方式，采用政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策方式；完善监督检查机制，开展效能监察工作。三、《城乡规划法》的主要内容《城乡规划法》共七章七十条，与《城市规划法》比较，取消了“城市新区开发和旧区改造”这一章，新增加了“城乡规划的修改”和“监督检查”两个章节。《城乡规划法》的重要内容可概括为十个方面：（一）突出城乡规划的公共政策属性1、重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护（17条第二款）2、促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目（29条）3、强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与（第二章、第三章）4、保证公平，明确有关赔偿或补偿责任（50条）（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用1、法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹2、“三规合一”是规划未来发展的必然趋势3、既有统一要求，又有分类指导（城市、镇、村规划编制与实施方面，如4、5、17、18、29条）（三）新的城乡规划体系的建立1、体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求2、明确规划的强制性内容（由部门文件上升到法律、法规规定）3、突出近期建设规划的地位（由部门文件上升到法律要求，34条）4、强调规划编制责任（58、59、60（1）条）（四）严格城乡规划修改程序（规划是可以调整的，但要履行法定程序，否则为违法，58条）1、对城乡规划评估2、修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的规定3、修改详细规划的规定（五）城乡规划行政许可制度的完善1、针对土地有偿使用制度的建设用地规划管理制度2、规定各项城乡规划的行政许可（六）对行政权力的监督制约1、上级行政部门的监督2、人民代表大会的监督3、全社会的公众监督（七）对城乡规划编制单位的要求1、对城乡规划编制单位的资质管理2、对规划师职业的管理（八）人民代表大会的监督作用（九）强化法律责任1、追究政府和行政人员的责任2、追究城乡规划编制单位的责任3、追究违法建设行为的责任4、明确对违法行为给予罚款的范围和数额5、授予市政府强制拆除权（十）法律授权，建立完善的城乡规划法律体系1、重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。（4条）城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用风景名胜资源（32条）（一）突出城乡规划的公共政策属性2、促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。（29条）近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。（34条第二款）3、强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外（8条）任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。（9条）3、强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。（26条）修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。（48条）经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；（50条第二款）4、保证公平，明确有关赔偿或补偿责任因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。（50条）因撤销行政许可给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。（57条）（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用1、法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹2、确立先规划后建设的原则3、“三规合一”是规划未来发展的必然趋势4、既有统一要求，又有分类指导1、法律适用范围扩大，强调城乡统筹遵循城乡统筹……的原则。（4条）在城乡规划体系中，制定镇规划、乡规划和村规划是不同的组成部分，并自成系统。规划区划定，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要。城市的建设和发展，应当……统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。（29条）2、确立先规划后建设的原则城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。（3条）在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。（30条第二款）县级以上地方人民政府城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。（42条）控制性详细规划是城市规划部门规划许可和指导土地出让的前提，37、38条规定。3、“三规合一”是规划未来发展的必然趋势城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。规划的强制性内容包括“基本农田”近期建设规划要“明确近期建设的时序”4、既有统一要求，又有分类指