第十一章公共危机管理的参与机制

第十一章公共危机管理的参与机制常熟理工学院管理学院范炳良第十一章公共危机管理的参与机制●学习目的：通过本章基本理论的教授及学生的思考讨论、案例分析、实务操作演练等学习活动，使学生掌握公共危机管理参与机制的基本知识和基本技能。第十一章公共危机管理的参与机制●公共危机是一种社会性的危机，涉及社会方方面面的个体和团体，因而在进行危机管理中，应动员全社会各种力量的参与，从而有效地预防和控制危机。●危机事件对公共安全构成最直接的威胁，而政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，它必然要承担危机管理的职责；而且，政府拥有大量的社会资源，这就使得它在整个危机管理过程中起着核心的作用。同理，危机管理综合协调部门也主要应该由政府投资建设、管理使用。第一节公共危机管理的主体——政府1、政府在危机处理中的原则（1）坚持积极预防和科学民主的原则（危机前）政府要积极科学地处理危机，必须从危机事件以及非常规决策过程中吸取有益的经验与教训，在日常公共决策中，要采取科学民主的决策方式，以修正调整常规性决策，标本兼治，在源头上降低危机事件发生的可能；另一方面，必须确立政府的危机管理战略，在应急的非常规决策中，制定行之有效、有的放矢的危机管理计划并及时总结，培养政府机构人员的危机意识，明确危机管理的目标和方向，使政府在遭遇突发性危机事件时能够头脑清醒，具备应急防范能力和心理承受能力，快速应对，有效控制危机局势。第一节公共危机管理的主体——政府（2）坚持公开透明和时效性原则（危机状态下）★信息对称问题：人们生活的社会环境中，信息总是不完备或不对称的。从社会学角度细分，信息不对称至少有三种情形。第一种是A与B因为所处的位置不同，A给B的信息是不完整的。第二种是A给B的信息是完全虚假的。第三种是在一个大的系统里，下层的人对于上层的人，或者一个部门对于其他部门的人而言，一方发出的信息基本正确，但接受方对信息缺乏很好的分析和判断能力，不能理解信息的含义。在一个大的系统里，这三种情况都会有，而且经常发生，任何人或任何部门都可能以这三种方式来对待信息。第一节公共危机管理的主体——政府★中国的信息对称问题：中国有13亿人口，是个超级系统。从横断面看，有那么多不同的区域、部门；从纵断面看，又有那么多的层次。每一个区域、部门或层次又都有自己的系统，不同系统里又有不同的层次。在这样一个超巨型的复杂系统内，发生信息扭曲的机会是很多的。第一节公共危机管理的主体——政府★信息透明问题：政府要树立自己的权威，就必须重视塑造透明的政府形象，及时准确地向公众发布信息。其一，各级政府和相关部门要建立新闻发言人制度，以阻断众多毫无权威的信息发布源。其二，加强与媒体的合作，推动信息快速准确地传递。（2011年4月中下旬江苏省、市党委都设立的新闻发言人制度并且进行了培训；2005年几乎所有的省市政府都固定了新闻发言人，本人在09年第六期《淮阴师院学报》也发布了“建立政府公共危机信息发布制度的必要性”）第一节公共危机管理的主体——政府（3）坚持尊重生命和个体利益的原则（第一原则）经济上的损失是可以弥补的，而人的生命则只有一次。当危机时刻来临，在经济利益与人的生命之间作出选择将不可避免。在这两难选择中，越来越多的决定体现出政府人文关怀的理性——为了保护生命，宁可放弃眼前的经济利益。我们高兴地看到，地方政府以及各行业管理层也把各自的利益暂时搁置一边，做出许多珍惜生命的决定。如为了防止“非典”扩散，03年“五一”长假取消；各种全国性比赛暂停，研究生考试暂停，大型集会、演出活动暂停，一些地方的学校停课，有的地方关闭了娱乐场所，一些地方的旅游暂停，所有这些，都可以归结为：非常时刻，政府把人的生命放在第一位。第一节公共危机管理的主体——政府（4）坚持积极维护危机中的正常社会秩序的原则（目的、根本）政府及其附属各公共部门存在的最原始的合法性基础，就是做市场不愿做也做不到的事情。市场最基本的属性是以最小的成本获取最大的利润，按照这种规则，在2003年“非典”流行期间，公众对于防治“非典”药品的需求就会增长，药贩子就会乘机涨价牟利，一些不法商人也乘虚而入、哄抬物价，他们绝不会考虑整体的公共安全和公众利益。这时候，只有政府以“铁腕”的身份出现，将公共安全和公共利益置于首位。事实上，在“非典”危机中我国各级政府就是这样做的。控制药品价格、调控市场，维护正常的生产、生活秩序，表明了政府防治‘非典”的决心和应对危机的能力。第一节公共危机管理的主体——政府2、政府在危机管理中的职责危机管理是政府必须负责建设的一项系统工程。在平常的社会管理过程中，政府承担的危机管理建设职责主要有：(《群众》2009年第1期政府的角色定位)(1)政府应该把危机管理意识灌输到全社会，要把危机管理上升到一个国家战略的高度来认识，把这作为政府的使命和责任之一。(2)制定相应的法律、法规。从宪法上授权政府具有危机管理的权力，并限定其职责；同时，制定一部危机管理法，把各种危机的管理都纳入统一的程序和割度中，而不再是分散管理，政府部门各行其道。（二个层次）第一节公共危机管理的主体——政府(3)成立国家统一的危机管理专门机构。这个机构应担负以下职责：危机信息的收集；反危机战略的规划并将其纳入政府的议事日程；判断各种危机发生的可能性并评估其损害和风险；危机防范；监督危机管理日程的实施；进行危机管理教育和训练；危机发生时，协调各级政府、各个部门进行反危机行动。（七个方面）(4)建立危机处理的信息管理系统，为危机处理提供知识储备和信息预警等。第一节公共危机管理的主体——政府(5)建立危机处理的支持与保障系统，调动各种社会资源，及时贯彻危机决策。(6)建立危机管理的财政保障体系。要把危机管理经费纳入国家预算体系，建立国家反危机基金，社会保险、社会救助活动要同危机管理相结合。(7)建立全国性的危机管理教育、训练系统。其一，对政府官员进行反危机模拟训练；其二，教育部门要把各类学生的反危机模拟训练列入教学计划；其三，政府对民众进行反危机宣传和训练。第一节公共危机管理的主体——政府3、政府在危机事件处理中的内部分工政府在社会危机处理的一般机制中处于核心地位，政府作用是否得到有效的发挥直接决定了危机处理的成败。但是，要有效发挥政府的作用，就必须要面对政府内部、各职能部门之间的分工和协作问题。我们认为，政府内部与危机处理有关的部门是由三大部分组成的，即中枢指挥系统、支援与保障系统和信息管理系统。第一节公共危机管理的主体——政府（1）政府危机处理的中枢指挥系统★在危机发生时，危机处理的中枢指挥系统是最核心的部门。危机发生以后的首要要求就是迅速做出选择和反应。在危机事态中，决策者所拥有的时间是有限的。一个中枢系统能否迅速地做出反应就是对其最大的考验。★一个合理的危机中枢指挥系统应该由两部分组成：●首先要有一个处理危机的参谋系统。今天危机的范围、影响程度已经完全超出了个人能力之外，单一的个人，甚至单一的部门要应对危机都是十分困难的这时候，一个由经验丰富的专家组成、能够帮助决策者做出有效选择和判断的智囊团就显得非常重要。专家参与危机处理的决策过程，能够显著提高危机决策的科学化水平，提高了危机决策的效率，赢得了时间。第一节公共危机管理的主体——政府●中枢系统的第二个组成部分是危机的决策中枢机构。这一机构可能只包括最高决策者和几个重要的参谋顾问，但其担负的责任却是异常重大的。这一决策中枢机构需要在很短的时间内找到化解危机的正当途径。这一核心机构要拥有坚强的决心、顽强的意志和非凡的决策与组织能力。它既要能够倾听不同专家的意见，从而获得更多的决策备选方案，又要能权衡得失、当机立断，尽快控制危机局面的蔓延与发展。第一节公共危机管理的主体——政府（2）政府危机处理的支援与保障系统★危机处理的支援与保障系统是处置危机的直接机构，它的主要职责是有效贯彻危机中枢指挥系统决策，保证在危机发生以后，政府的决策能够得到社会各部门有效的配合，从而化解危机。★危机支援与保障系统是一个包括警察、安全、消防、医疗、卫生防疫、交通和社会保障等部门的庞大体系。危机处理就是这个庞大管理系统的紧急调度和演练。判断这个系统的有效程度，关键就是能否有效贯彻危机中枢指挥系统的决策，在很短的时间内调度所有的社会资源来解决危机。第一节公共危机管理的主体——政府（3）政府危机处理的信息管理系统★危机处理的信息管理系统在危机管理体系中承担着非常重要的职能，如果说危机中枢指挥系统是人的大脑的话，那么危机信息管理系统就是神经系统，它的主要功能就是为决策者提供及时、准确的情报。因为对决策者而言，必须要保障能够提供很准确的信息。来自危机信息管理系统的情报对决策者的正确决策几乎是决定性的。第一节公共危机管理的主体——政府★该系统承担着向民众传递适当信息的职责。既要让民众对危机事态的程度与危害有清醒的认识，又要使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力，更要使民众保持情绪稳定。避免民众情绪失控而增加决策者所面临的压力，恶化决策环境。从这一意义上讲，媒体起着重要的作用。而能否对媒体进行有效和富有弹性的管理是与民众沟通是否有效的关键。第一节公共危机管理的主体——政府案例：1988年苏联亚美尼亚大地震中的政府1988年12月7日苏联亚美尼亚发生大地震，夺去了2．5万人的生命，50多万人无家可归，136家年产值达125亿卢布的工厂和工业联合企业毁于一旦，造成的直接损失达85亿卢布。但这次地震后苏联采取了一系列与以往截然不同的做法，对发生的灾害不再遮遮掩掩，而是公之于众，博得了国际社会的同情和支援。对外国的援助采取来者不拒的态度；对前去救援的外国人放宽限制，飞机可以直飞灾区。西方在评论苏联的做法时说：“这个最神秘的国家在地震后完全打开了国界。”苏联《真理报》发表评论说：“地震中心已变成人道主义中心。”苏联利用这次突发性危机事件的契机，改变了自己传统的封闭形象，加强了与西方国家之间的沟通与联系。第二节公共危机管理的重要力量——非政府组织★非政府组织具有众多促进社会发展的功能：推动政策制定的公正性，协助弱势群体及一般大众，落实及促进社会公共利益，监督政府公共政策的实施；整合民间社会资源，倡导社会改革运动，推动公益活动事业；推动公民参与，唤醒公民意识及塑造公民文化；促进社会整合，满足人类的高级需求等。现代非政府组织在争取来自政府的各种支持，积极吸引政府参加项目的同时，往往也参加政策的有关项目活动，参与社会决策，为政府提供政策性公共服务，监督和评估政府行为。★现代非政府组织一般都有一系列的组织保障，实现其既定的角色和功能，而且，由于非政府组织具有较强的使命感，它们往往通过具体的行动策略和行为方式参与社会事务和公共政策的执行过程，展现其社会影响力。其策略和方式主要有：组织公益行动、呼吁公众参与、倡导社会议题、发动宣传教育等；参与公共政策的过程主要有：政策倡导、游说、舆论、救济、竞选、策略联盟等。第二节公共危机管理的重要力量——非政府组织1、非政府组织在危机预防中的作用---合作的必要性及其形式（1）在危机管理领域，由于政府自身在资源占有、人员结构、组织体系等方面存在各种先天的局限性。因此，不管在危机事件发生后的灾害救助阶段，还是在前期的危机预警、监控阶段，都应大力发挥非政府组织和民间社会紧密结合、公益性强等特点，积极吸纳非政府组织加入危机管理行列。第二节公共危机管理的重要力量——非政府组织（2）表面看来，经济社会发展条件与“天灾”、“人祸”等引起的公共危机没有直接的联系，但是，经过深入思考我们会发现：经济、社会发展条件较好的地区，其抵御洪涝等自然灾害的能力，解决疫病、犯罪、贫困、民族宗教矛盾等社会危机的能力，明显强于那些经济社会发展条件较差的地区。所以，发展项目合作是一种预防和化解多数社会危机的长期性、根本性的措施。第二节公共危机管理的重要力量——非政府组织（3）美国耶鲁大学非营利组织项目研究员朱莉·费希尔在研究了各种类型国家非政府组织与政府的合作现状后，将两者的合作类型总结为“平行合作”与“田野合作”两类。“平行合作”意指非政府组织在与政府进行项目合作时