第二章-公共危机管理的内涵与模式

第二章公共危机管理的内涵与模式常熟理工学院管理学院范炳良学习目的：通过本章的教授及学生的思考讨论、案例分析、实务操作演练等学习活动，使学生掌握公共危机管理的基本知识。公共危机管理是公共管理的一种特殊形式，是公共管理中应对危机状态的一种形式。虽然公共危机管理的实践在管理实践中长期存在，但是，把它作为一门学科专门研究则是近年的事情。2一、公共危机管理的基本内涵1、公共危机管理的基本内涵▲学界对危机管理的几种认识：◆组织或者个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会。◆具有控制和制约的含义，即采取各种措施，控制和限制冲突行为的发展，改变冲突各方不断相互刺激和冲突逐步升级的趋势，使冲突得到隔离和抑制，减少由危机引发战争或大规模暴力对抗的危险。1、公共危机管理的基本内涵◆应对危机情况而采取的预先防范措施、事发时采取的应对行动、事发后采取的各种善后措施及减少损害的行为，就是公共危机管理。▲公共危机管理的含义：公共危机管理是：政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。41、公共危机管理的基本内涵★公共危机管理的主体是政府及其他公共机构，与一般公共管理主体是一致的。政府和其他公共机构除了常规管理之外，还需要居安思危，积极应对可能出现的各种公共危机。★公共危机管理的重点在预防。危机有有利之处，但是以损害为主，所以对于危机应力争将其控制在萌芽之中，即以预防为主，这是最主动、积极的危机管理态度。要抓住机遇和条件，尽快、科学地处理、扭转危机事件发展态势，力争使危机事件持续时间最短、损害最小。★公共危机管理的功能是防范、化解危机，它不仅要管理已经发生的公共危机，实施化解措施，减少由于危机所造成的损失，同时还要在日常工作中未雨绸缪，做好防范工作，把可能发生的公共危机消灭在萌芽状态。★公共危机管理的主要工作是研究问题、发现问题、解决问题。（全方位的、全过程）★公共危机管理的目的是恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活秩序，维护社会稳定，促进社会的和谐健康发展。秩序、安全、稳定是公共危机管理所追求的目标，而这些目标则只是公共管理中的一部分内容。2、公共危机管理与其他危机管理的区别2.1公共危机管理与企业危机管理公共危机管理与企业危机管理的不同主要表现为：主体不同；宗旨不同，即指公共危机管理的宗旨是提供公共安全，而企业危机管理的宗旨，是在保证企业生存和发展的基础上，考虑公众和消费者的利益。在很多情况下，企业危机常常是导致公共危机的原因：强生公司泰诺药片中毒事件、可口可乐中毒事件、埃克森公司瓦尔迪兹号油轮漏油事件都引发了公共危机。2.2公共危机管理与政府危机管理对公共危机进行的事先预防、应急处理和善后恢复等行为称为公共危机管理。政府作为既定区域范围内公共事务的管理者，对控制和应对自己管辖范围内发生的突发事件或其升级扩大导致的公共危机负有直接的责任。二者没有本质的区别，只是范围的大小不同，政府危机管理是公共危机管理的一部分。62.3公共危机管理与国家安全管理公共危机管理的范围包括战争危机、恐怖危机、骚乱危机和灾害危机，国家安全管理主要涉及战争危机，影响特别大，后果特别严重的恐怖危机,如“9.11”那样的恐怖事件才涉及国家安全管理，而战争危机管理，既是提供公共安全，又是保障国家安全。7二、公共危机管理的特征1、公共危机管理目标是为社会提供公共产品★公共危机管理以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品为目标。任何组织经过危机后可能面临的结局。第一，组织在危机中全面崩溃，不复存在。第二，组织形象严重受损，在社会中原有的威信和地位受到影响。第三，组织进一步巩固了自己的社会地位和竞争优势，在公众心目中的良好形象也进一步提高。★企业危机管理与公共危机管理的区别：☆企业危机管理者追求的是经济利益，而公共危机管理者追求的是社会公平公正、社会安全、社会秩序、社会稳定。☆企业危机管理追求的是企业利益，而公共危机管理则关注的是公共利益、社会大众的利益。82、公共危机的可预防性——通过监测危机管理对象，采取预防措施，可防止危机爆发或最大限度地减少危害按照引发危机事件的主要是人为因素还是自然因素，可以分为由于人为因素引发的公共危机事件和由于自然因素引发的公共危机事件以及由于两者交互作用而引发的公共危机事件。由于人为因素引发的公共危机事件，是完全可以预防的；由于自然因素以及两者交互作用而引发的公共危机事件，从理论上来说也是可以预防的，主要取决于预防的程度如何，预防的成本如何，及预防技术的进步等因素。如地震的预测。安徽财经大学管理学院戴强93、外部环境是开放的、非竞争的★公共危机管理面对社会公众。★当公共危机发生时，不同单位、组织具有共同的利益。因此，公共危机管理的外部环境是开放的、非竞争的，甚至是相互配合的。★当公共危机出现的时候，如果组织动员得当，营利的企业组织、非政府组织、各种政治派别、国内外人士、普通民众都会积极参与危机管理，共同应对危机，共渡难关。从这个意义上看，公共危机管理的主体是多元的，而企业危机管理的主体是单一的。4、公共危机管理的处置具有应急性★危机管理处置的应急性是指危机事件具有突然爆发、处于紧急状态的特性，使得公共危机管理必须应急处置，而且处置时间极其有限。★除部分灾害事故以外，大多数危机事件都是突然爆发的，无论是美国的“9．1l”事件，还是俄罗斯莫斯科的劫持人质事件，都要求政府必须在最短的时间内进行处理。★公共危机管理处置的应急性意味着政府在发生危机事件以后必须在最短的时间之内做出最优的决策，同时可能承担决策失误带来的巨大风险，因此决策者在决策过程中要承受巨大的心理压力；★危机事件发生以后的处理程序也必须紧张而有序。如化学事故。化学事故发生以后，即便是有一个非常科学、周到的应急处置预案，也还要对当时当地的风向、风力进行测定，然后根据风向、风力确定可能影响的范围，并按此范围进行人员疏散。还要对泄漏或者爆炸地点进行处置。所有这些，都必须在最短的时间内完成，否则就会造成巨大的人员伤亡。5、公共危机管理依法行政，以强制力作为管理的基础★公共危机管理以法律和行政手段为主，辅之以经济手段。★公共危机管理遵循的是公共管理的原则，依法行政。尽管在特殊的时间和紧急情况下，可以采取一璺丰常的手段，但是，也必须符合紧急状态法律的要求，决不能因为是危机时刻，公共危机管理人员就可以恣意妄为，超越法律。★公共危机管理主要依靠行使公共权力进行，而公共权力的行使，常常是刚柔相济，强制性和非强制性并行。所谓公共权力的强制性，是指社会成员必须绝对服从的权力，这既是人类社会文明进化的结果，又是公共权力实现对社会进行有效控制的必要条件。所谓公共权力的非强制性，是指通过说明、教化、引导而使之服从的权力。强制性公共权力的价值，主要体现在有能力限制那些非合作的反社会的行为，并保持对全体社会成员所具有的普遍约束力。运用强制性权力，是公共权力主体在公共管理中的主要手段。由于公共危机管理是要应对紧急的、危害性大的事件，因此，强制性公共权力就显得更为重要。公共危机管理者既受到法律的约束，同时又可以法律作为手段规范和约束管理对象。强制力做基础又与企业管理的手段相区别。6、对象和预测具有不确定性尽管危机事件的爆发有其必然性，但在何时何地、采取何种方式、达到何种规模、造成何种影响，是有其偶然性的，这种偶然性就是危机事件作为管理对象的不确定性。以美国“9·ll”事件为例。6、对象和预测具有不确定性预测，由于地震活动的复杂性，地震机构很难对地震发生的时间、地点、强度做出准确的预测。我国是世界上地震灾害最为严重的国家之一，据统计，全球因地震死亡的人数，我国占55％左右。20世纪，全球两次死亡人数在20万人以上的大地震都发生在我国，一次是1920年宁夏海原8·5级大地震，死亡23．4万人；另一次是1976年唐山7．8级大地震，死亡24．2万人。2008年汶川地震死亡及失踪的人接近10万。这些地震，无论任何人、任何机构，都事先无法做出准确的预测。7、预控和预案具有不确定性由于预测的不确定性，难以对即将发生的危机事件采取确定的措施，以防止危机事件的发生。一些危机事件，如灾害导致的危机事件，因为难以预测，也就难以预控；一些危机事件，如战争事件、恐怖事件、骚乱事件，即使能够预测，但因为引发事件的原因不能解决，或者引发事件的彼方主体的行为不受此方主体的意愿控制，因而也难以进行预控。（阿富汗塔利班武装、伊拉克人体炸弹、菲律宾反政府武装、俄罗斯车臣武装等）因此，危机预案无法将所有可能发生的危机都包括在内，也难以将所有的危机处理措施都包括在内。以灾害事故应急处置预案为例，一方面，新的灾害随着人类对自然的深度开发，随着科学技术的发展会不断地产生，如核事故，在人类没有发明核技术的年代，就不可能有核事故，也就不可能制定核事故的应急预案；2011年2月21日韩国核实验室发生核泄漏。另一方面，对于确定的危机对象，也由于危机本身的偶然性因素，难以制定考虑周全的应急处置预案。如制定化学事故的应急处置预案，对于该种化学危险品泄漏或者发生爆炸必须采取的应对措施，是可以确定的，但对于其影响的人群、事故的规模却是难以确定的，因为这些与事发当时的风向、风力是密切相关的，而事发当时的风向、风力在制定化学事故应急处置预案时是不可能确定的8、要受公众的监督和约束由于公共危机管理是一种非营利性社会活动，也是政府的重要职掌之一，因此，管理所消耗的资源主要是公共的，所需要的经费主要来自于国家的财政收入，属于公共财政的范畴。这就决定行使公共危机管理权力的公职人员不能随意地去支配这些费用，而要使其管理活动公开化，并接受纳税人的监督。在公共危机管理中，如果公共管理机构接受了营利和非营利机构的捐赠，同样需要遵循公开透明的原则，接受公众特别是捐赠人的监督，用好每一分钱，使其发挥最大效益。企业危机管理中，企业的经费预算、企业的消耗等都属于企业自身的行为，不受社会的制约。公共危机管理是对社会公众负责，而企业危机管理是对企业自己负责。四川汶川地震的赈灾款经过国家审计署审计就出现漏洞。除此之外，有关部门针对灾害进行的捐赠款，因为未公开透明，使用条目不明，账目不清，已成为诟病。9、具有综合性的特点危机事件本身是一个综合的、立体的多面体，从其发生阶段来看，有前兆阶段、爆发阶段、持续阶段，可能由一个危机事件引发其他危机事件。纵向一条线，横向一条链，使危机具有综合性。公共危机管理的综合性要求有一个综合协调机构，并由该机构协调处理相关公共危机管理部门的关系，统一领导对危机事件的应急处理工作10、公共危机管理具有国际性公共危机管理的国际性是指公共危机管理涉及国际纠纷处理、国际合作、国际援助等。（吉林石化爆炸事件造成松花江水体污染，导致俄罗斯、朝鲜的紧张）按照危机事件所涉及、影响的公民或者领土，危机事件本身就可分为国内的国际的。国际危机事件，属于国际危机管理，公共危机管理自然具有国际性的特征：国内危机事件，其实也涉及国际合作、国际援助等，政府对危机事件的管理也能够体现国际性的特征。如1999年8月17日土耳其伊兹米特市发生7．4级大地震后，35个国家向土耳其灾区派去了救援小组和医疗队，包括中国在内51个国家提供了紧急物资和资金援助。为此，土耳其航空公司向所有外国救援人员提供免费机票，土耳其政府给所有的外国救援人员颁发银质盘留作纪念，并邀请他们于2000年携全家到土耳其免费度假。2011年春节期间，北非的埃及、突尼斯、利比亚的国内动乱引起世界关注。案例2-1美国黑人骚乱事件1991年3月3日，阿根廷移民乔治·霍利德在他的公寓里拍下了窗外人行道上，黑人青年罗德尼·金遭到4名洛杉矾警察署警察毒打的录像。然后，他将录像带交给了当地一家电视台。一年之后的4月29日，洛杉矾法院判决宣布，毒打黑人青年罗德尼·金的4名白人警察无罪释放。这一判决激起了黑人社区的强烈