关于征求《中华人民共和国自然遗产保护法(征求意见稿)》意见的函

关于征求《中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）》意见的函人环委函[2010]1号：现将我委起草的《中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）》发给你们，请于4月19日前将修改意见寄送我委法案室。联系人：丁敏、付莎电话：6309163063091634传真：63098439附：1.中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）2.关于《中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）》的说明全国人大环境与资源保护委员会2010年3月16日附件一关于《中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）》的说明一、立法的必要性自然遗产是自然演化形成的具有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的宝贵财富。自然遗产不可再生、不能复制，伴随人类开发和资源利用活动的加剧，正在变得日益稀缺、愈加珍贵。切实有效地保护好自然遗产，是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观、实施可持续发展战略、加快生态文明建设的重要举措，也是积极应对我国经济社会快速发展过程中日益严峻的环境和生态形势的迫切需要。（一）我国自然遗产保护工作需要有专门法律进行规范我国历来十分重视自然遗产保护工作，早在上世纪50年代，中央决定中国科学院在广东鼎湖山专门建立了保护科研机构。改革开放以来，国家颁布了一系列自然资源管理和环境保护的法律，这些法律从保护某些类型的自然资源或者保护环境的角度，提出了一些对自然遗产的保护要求。为了保护自然和文化遗产，全国人大常委会于1985年11月批准了《保护世界文化和自然遗产公约》，并于1992年批准了《生物多样性公约》。1987年，国务院根据有效保护和合理利用风景名胜资源的要求，制定了风景名胜区管理暂行条例；1994年，国务院根据自然生态系统、珍稀濒危野生动植物以及自然遗迹的保护需要，制定了自然保护区条例；2006年，为适应国家经济社会的发展变化，满足风景名胜资源保护和管理的需要，国务院对风景名胜区管理暂行条例进行了全面修改，颁布了风景名胜区条例。应当说，我国的自然遗产保护的法律制度虽尚不健全，但已具雏形。我国是世界上自然遗产最丰富的国家之一。胡锦涛主席于2004年6月26日在致第28届世界遗产委员会会议的贺辞中明确指出“中国政府高度重视保护文化和自然遗产，将继续弘扬中华民族的优秀文化，保护生态环境，扩大国际合作，保证文化和自然遗产的充分保护和适度利用，进一步促进人与自然和谐发展。”国家也在“十一五”国民经济和社会发展规划中提出了保护自然遗产的明确要求。但到目前为止，我国的自然遗产没有统一、协调的法律制度可以适用，自然遗产保护的重要性和管理特点无法突出，这种情况与自然遗产丰富国家的地位是不相称的。目前，我国的自然遗产保护更多的是依赖行政法规和地方性法规，虽然取得了一些积极的成果，但由于立法权限的原因，行政法规和地方性法规在民事法律关系调整、行政处罚措施以及司法救济等方面都受到了一定的限制，无法满足保护自然遗产的实际需要。此外，与其他自然资源开发利用管理的法律相比，规范自然遗产保护的立法效力等级低，威慑力不足，无法达到对由多类自然资源构成的自然遗产进行整体保护的目的。因此，应当通过立法提高对具有国内代表性、国际影响的自然遗产的保护意识，并为自然遗产保护提供更全面、更高效力的法律依据。（二）制定自然遗产保护法是切实保护我国自然遗产的现实要求尽管自然保护区制度和风景名胜区制度为我国的自然遗产提供了基本的保护手段和方法，但目前我国的自然遗产保护工作仍然比较薄弱，存在不少问题。主要问题一是社会对自然遗产保护的重要性认识不足，对发展经济与保护自然遗产的关系处理不当，导致珍贵的自然遗产遭到破坏性开发利用，直接影响自然遗产的永续传存；二是自然遗产保护规划制度不健全，特别是自然保护区的保护规划制度缺乏法律依据和法律地位，使一些部门和地方得以不顾自然遗产充分保护和适度利用的要求，随意调整核心（景）区范围，乱建旅游设施，盲目发展旅游；三是保护措施的针对性不强，无法体现不同类型的自然遗产所需要的不同保护措施，如对野生动植物栖息地的保护采取与一般森林、草原、地质遗迹相同的保护措施；四是自然遗产保护与区内居民的生产生活矛盾难以依法协调，因实施保护受到影响的居民利益难以得到依法补偿；五是政府及其有关主管部门的自然遗产保护责任不落实，特别是地方政府责任和国务院主管部门职责衔接的法律规定不明确，缺乏对自然遗产保护履行职责情况的考核手段和标准。制定法律，为解决上述问题提供法律手段，是保护好自然遗产的客观需要。（三）制定自然遗产保护法是履行《保护世界文化和自然遗产公约》的要求尽管全国人大早在1985年就批准了《保护世界文化和自然遗产公约》，使中国的世界自然遗产保护有了基本的法律依据，但该公约主要规定世界遗产的设立和国家责任等内容，具体的管理规范和行政授权还必须由主权国家通过国内立法解决。此外，该公约还要求签约国确定和保护本国的自然和文化遗产。在公约的框架下结合本国国情制定法律，有效地保护我国的自然和文化遗产，为自然和文化遗产管理提供法律依据和制度保障是非常必要的。针对文化遗产的保护，我国已经为物质文化遗产保护制定了文物保护法；有关非物质文化遗产保护的法律，国务院正在起草，已经列入中共中央批准的十一届全国人大立法规划；对于自然遗产，也需要国家法律规范。（四）我国自然遗产保护立法条件基本成熟自然遗产保护法具有良好的立法基础。我国的自然遗产是国家级自然保护区和国家级风景名胜区的核心保护对象，已经实施多年的自然保护区和风景名胜区管理制度是自然遗产保护制度重要基础。认真总结自然保护区和风景名胜区管理的经验，将行之有效的保护措施转变为法律规范，同时针对保护工作遇到的问题完善法律规范，在此基础上制定自然遗产保护法，不仅是我国自然遗产保护的基本法律规范，同时也可为国家级自然保护区和国家级风景名胜区管理提供法律依据，进而推动包括自然保护区、风景名胜区在内的相关事业的发展。综上所述，制定自然遗产保护法的目的一是要通过立法宣示保护自然资源中最珍贵、最具保护价值的自然遗产的重要性，整合国家层面的自然保护体系和制度，突出体现国家对自然遗产的重点保护；二是通过规范政府行为、明确政府责任、建立责任考评机制，解决目前自然遗产保护工作中存在的重开发利用、轻保护管理等问题；三是通过法律确立或者完善自然遗产保护制度和措施，如保护规划、行为约束、利益补偿、世界自然遗产的特别管理、监测、评估、监督检查以及对违法行为的处罚等。要达到以上三个目的，仅仅靠行政法规和地方性法规是不够的，制定自然遗产保护法律十分必要。二、立法过程十届全国人大常委会将自然保护区法的起草列入了立法规划，全国人大环资委做了大量工作，取得了积极的进展。十一届全国人大环资委成立后，将该法的起草作为工作重点。成立了专门的起草领导小组和工作小组。在全面梳理上届已开展的工作的基础上，积极开展调查研究，广泛听取地方人大、国务院有关主管部门、地方政府有关主管部门和专家的意见，与国务院有关部门和全国人大有关委员会进行了多次研究和沟通。对法律起草中的重要问题，包括法律的调整范围、相关管理体制、与国务院有关条例的关系、当地居民的权益保护等开展了专题论证。在草案起草过程中，有关草案稿征求了国务院有关部门、地方人大和政府部门以及部分保护管理机构的意见。在上述工作的基础上，确认将保护自然遗产作为立法目标，这样可以使法律规范与国务院制定的法规、部门职责分工以及社会认知保持衔接，便于处理法律与现行行政法规、管理体制、管理制度的关系，有利于集中管理资源，有重点、有针对性地保护在国内外最具代表性的自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹和自然景观，进而解决以往起草工作中遇到的困难。经过认真研究、反复修改，起草领导小组完成了目前的《中华人民共和国自然遗产保护法》（征求意见稿）。三、立法的指导思想和基本原则立法的指导思想是：以科学发展观为指导，将立法作为保护我国的自然遗产、弘扬中华民族精神、实现可持续发展的重要举措，着眼于人类、国家和民族的长远利益，立足于我国发展阶段的现实，充分尊重当地长期生活的居民利益，落实地方政府责任。根据上述指导思想，法律起草过程中，主要遵循了以下基本原则：一是立足于国家现有法律、法规和国务院的职责分工；二是总结实践中成功、有效的经验，解决必须解决的突出问题；三是增强法律的可操作性、针对性和战略前瞻性；四是充分尊重国务院有关部门、地方政府、保护管理机构和专家的意见，开展重点问题论证，讲究科学立法和民主立法；五是借鉴国际经验与国际公约，保持必要的衔接。鉴于我国最具保护价值的自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观绝大多数已经处于国家级自然保护区核心区或者国家级风景名胜区核心景区的保护之下，因此，自然遗产保护法将规范重心聚焦于国家级自然保护区核心区和国家级风景名胜区核心景区，有关规范充分尊重现行自然保护区和风景名胜区管理制度和管理体制，并通过规范和强化国家级自然保护区核心区和国家级风景名胜区核心景区的管理，带动国家级自然保护区和国家级风景名胜区的保护管理工作，带动国务院颁发的自然保护区条例和风景名胜区条例实施，为条例的进一步修改提供法律依据。四、自然遗产保护法草案着重解决的几个问题自然遗产保护法的起草，既要站在国家法律的高度制定出普遍适用于自然遗产保护的法律规范，又要处理好自然遗产保护与现行法规的关系，巩固已有的保护成果，明确更高的要求，提高保护自然遗产的水平，关键是解决好以下问题：（一）关于自然遗产的定义草案对自然遗产定义遵从三个原则：一是可以直接、完整地体现国家的立法目的；二是突出国家的保护重点；三是便于处理法律与现行管理制度的关系。根据我国对自然遗产资源的实际保护基本情况，参考《保护世界文化和自然遗产公约》的相关规定，自然遗产的定义将国家的保护重点聚焦在最珍贵的资源和最重要的区域，区别于自然保护区和风景名胜区分为国家和地方级。自然遗产仅指国家级的，在国际上有影响在国内有典型代表意义的，体现自然遗产珍贵和不可再生的基本属性。草案规定“本法所称自然遗产，是指在国际上有影响在国内有典型代表意义的，自然演化形成的，有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的国家资源；包括自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两种类型”（第三条第一款），同时规定“自然遗产的保护区域是国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区”（第十一条第三款）。这样的规定，直接、完整地体现了国家的立法目的是保护由国务院批准设立的国家级自然保护区和国家级风景名胜区，是保护最具保护价值的自然遗产资源。草案将自然遗产定义为国家级自然保护区核心区和国家级风景名胜区核心景区的保护内容，作为自然遗产实行严格保护的面积是国土面积的5%至6%，将国家的行政资源和财政资源保护集中到这部分最具保护价值的资源，才能真正实现有效保护。自上世纪八十年代开始申请和批准设立的世界自然遗产名录和世界自然与文化遗产名录，以及当前我国已经开展的自然遗产、自然与文化遗产预备名录申报制度都是以已经确定的国家级自然保护区和国家级风景名胜区为基础的。世界自然遗产是国际上具有典型代表性的资源，体现了我国自然遗产的丰富和在国际上保护自然遗产资源中的地位。突出保护我国的世界自然遗产，有利于弘扬中华民族精神和开展生态文明建设。为此，草案规定，“在国际上有典型代表意义的自然遗产，经过规定程序批准成为世界自然遗产”（第三条第二款）。（二）处理好自然遗产保护法与自然保护区制度和风景名胜区制度的关系我国的自然保护区制度和风景名胜区制度已有三十多年的历史，有关主管部门之间已经形成了比较稳定和成熟的管理模式。为此，草案第三条第一款明确规定自然遗产分为两种类型，继而将自然遗产的保护区域定义为“国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区”（第十一条第三款），并且规定“对在国际上有影响在国内有典型代表意义的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、自然遗迹类型的自然遗产，应当设立国家级自然保护区进行保护。”“对在国际上有影响在国内有典型代表意义的具有观赏或者科学价值，自然景观、人文