李旭东：中央集权体制下地方权力的运行策略

李旭东:中央集权体制下地方权力的运行策略从“驻京办”透视地方法制摘要：驻京办现象反映了当代中国地方法制的若干特点。地方权力在运行过程中体现出如下特点：地位的从属性、地方利益的弹性、对中央政策的取舍性、地方单位对中央的博奕性。驻京办现象体现出当前中国地方法制的现实制度架构，即在中央集权体制之下，地方通过自己的权力运行策略形成了以“驻京办”等实践方式为特点的地方分权的非正式机制。目前的央地关系体制中对地方权力缺乏正式有效的制度安排。关键词：驻京办；中央集权；地方法制；策略当代中国在地方法制建设方面取得了重要进展，这是确实无疑的。不过，地方法制建设的进程则始终与传统的集权式管理体制有着复杂的联系，并具有非常丰富的中国特色，对这一内涵丰富的地方法制现实问题应当予以更多关注。2010年两会期间，有关省市领导透露，根据国务院要求，省直驻京办和县级驻京办必须撤销，地市级驻京办在审批之后有选择地保留，各地都在积极执行。[1]这一消息引起了人们对驻京办问题的关注。关于“驻京办”的存废问题早有争论，本文就试图从分析这一现象出发，进而对当代中国地方法制的若干特点进行探讨。一、驻京办的形成及其功能驻京办，即驻北京办事处的简称，但主要是指地方各级政府的驻京办，虽然有些企业和事业单位也设有自己的驻京办。早期因交通和通讯联系不便，各地政府在北京设立办事机构，承担上传下达的职能，后来，各个地方和各级政府的驻京办就越设越多，驻京办成为一个突出的社会存在，一个引人注目的现象。据来自国务院机关事务管理局驻京办事处管理司的信息显示：“目前，经国务院批准的由国管局负责管理协调的各省、自治区、直辖市，副省级城市、计划单列市、经济特区，中央驻香港、澳门联络办公室，一汽、东风集团公司，新疆生产建设兵团驻京办事处共52个，其中正厅级30个、副厅级3个、市正局16个、正处级3个。工作人员约8000人，其中机关约1300人，所属宾馆、饭店、招待所约6700人。”[2]可见，驻京办在体制中已经具有相当庞大的规模。甚至围绕着驻京办形成了一系列的产业链条，而且还出现了专门为驻京办服务的报纸《驻京资讯》，有专门的服务于驻京办的网站。[3]近年来，《驻京办主任》等流传较广的网络小说更将驻京办的面目较生动地向社会作了揭示，更引起了社会舆论的关注。驻京办的历史和发展历程需要另文讨论，不是本文关注的内容，在此直接对驻京办的职能作一分析。如果单纯是要了解一些信息，各地政府还未必需要设立这一机构，但是由于中国计划经济体制下，中央政府在分配利益和资源的过程中对地方的影响巨大，因而，地方政府势必有设立驻京办的强烈冲动。新中国成立之后，逐步形成了中央集权的央地关系，即地方权力来自中央的赋予，这是与中国传统上就是一个中央集权的统一国家的历史遗产密切联系的，也是与中国近现代历史上饱受欺凌和屈辱的现实记忆相关的，因而，这一首先突出中央地位并由中央赋予地方权力的集权体制也理所当然地成为中国政治领导人的不二选择。在此基础上，随着经济建设任务日益突出和后来向苏联式社会主义的全面学习和模仿，中国又在政治统治的中央集权体制上建立起了一个覆盖全国的经济控制的计划经济体系，虽然农村地区并未象苏联模式那样建设成集体农庄，但在人民公社体制下，其计划经济的色彩是非常浓厚的。计划经济体制的长期运行，加之政治统治体制的不断强化，逐渐形成了高强度的中央集聚资源并分配资源的集权型体制。中央政府自身由于事务繁重必然要将这种权力具体地分配到各个部门手中来行使，因而，地方事实上在许多方面面对的是中央部门。中央权力是先天的、第一位的，与地方的关系是非契约式的，在《宪法》中也缺乏相关的规定，中央部门代表中央行使各种国家权力，对地方政府形成了一种自上而下的管理关系。中国自改革开放以来，进入了一个向地方“放权让利”的历史进程。虽然权力确实是在逐步下放，然而，首先向哪一个地方放权则仍然由中央决定。权力下放的过程性特点事实上会使获得优先待遇的地方最先享受到“特权”，而当其他地方仍受到中央高度管制时，先获得“特权”的地方同时即获得了最大的利益。这种利益的获得，对于地方官员和具体某一地方的人民来说，其利益当然是非常积极的，并能够形成继续向中央争取特权的动力机制。所谓的“经济特区”，就明确地表达了给予某些地方特殊政策的制度定位，所以后来会有“特区”存废的争论。[1]应当说，某一地方享受特权必然是对其他地方的一种不公正的待遇，遭到质疑是正常的现象。但在当代中国，特区承担的任务又确实非常特殊，相关制度改革的影响事先限制在一定范围内在政治上是比较谨慎和明智的，这是一个合理的现实考虑。从政治上讲，在一个中央集权国家进行影响较大的制度变革，首先让个别地区进行实验或者实践，可以将政治风险控制在相对有限的范围内，这是有道理的。事实上，有些变革确实是风险，但有些制度实践的区域限制则主要是因复杂的政治原因造成的，但无论怎样，区别性地给予地方以不同的制度权力，显然推进了改革开放的整体进程，应当积极评价。地方驻京办的主要业务工作主要体现为向中央“要政策”、“要项目”。人们通常把这一现象称为“跑部钱进”，中央集中了全国的财力，然后进行分配，这一分配过程由于存在随意性，所以，可以通过人为的因素予以干预，而干预的方式主要是诉诸中国传统的“拉关系”。据说有的驻京办的口号就是“关系就是生产力”，[2]通过驻京办的工作一下子从中央拿到一笔资金，这确实是从天下掉下来的生产力。这一鲜活的口号的真实性也确实非驻京办之外的人员所能体会。进入21世纪，随着中国经济改革取得了明显成就，原有的计划经济体制也基本改变了面貌，而出现了新的制度形式。驻京办在继续完成跑部钱进任务的同时，开始承担了地方政府交付的“维稳”任务。这一任务与跑部钱进相比，更为艰巨。“维稳”即维持稳定，是上世纪90年代以来中央提出的政治任务，因为保持政治稳定促进经济发展对中央和地方政府都是最佳选择，因而，它持续地成为历届政府的强势政策目标。驻京办的维稳任务，比较直接的就是解决各地到北京上访的问题。它为地方官员消灾，也为首都北京减负，成为具有中国特色的一项工作任务。比较有意思的是，信访是中国公民的一种权利。2005年《中华人民共和国信访条例》经国务院常务会议通过，对信访制度进行了新的规范，表明了党和政府仍然对加强信访制度持有积极态度。[3]然而，这种权利却非常值得怀疑，中央政府不欢迎上访，尤其是越级上访，地方政府当然更不愿意本地有人上访，尤其是越级到中央上访，这会使地方政府把脸丢到北京。在某种特殊的条件下，地方政府及其官员的官位可能会因此受到影响。因此，地方政府投入了较多的资源解决上访问题。尤其是政府眼中的“刁民”，在这种情况下反而越有上访的冲动，并能够在关键时候对政府形成要挟。“维稳”是中国各级政府避免社会矛盾公开化、社会冲突显性化、政府形象负面化的一个政策目标。但不能不说，由于中国社会多年来累积的社会矛盾和不断出现的利益冲突，使得传统的中央对地方政府的约束机制，受到了新形势的挑战。当然，这一问题不在本文主题之内。从“跑部钱进”到“维稳”的这一职能转变，显示了中国社会的巨大变化。一方面，计划经济体制有了巨大改变，各个地方在各自追求自己地方利益最大化的过程中，形成了一种与中央政府“议价”的非正式工作机制；另一方面，中国社会内部矛盾的积累，伴随着改革过程中局部地区和领域的腐败现象，也刺激了部分群体对体制的极端情绪和非常行动，进入了一个矛盾和冲突的高发期，其中贵州翁安事件就是颇具代表性的一个例子。[4]当然，驻京办也承担同乡联谊的职能、为当地领导和家属提供旅游等服务的功能，难免存在腐败行为，然而，当正式的制度已经难以正常运转时，硬要坚持这种正式制度就具有喜剧色彩了。因而，应当主要地从驻京办的客观成因及其现实职能来考虑其存在。对于本文的主题来说，驻京办的职能则体现出中国社会管理体制中的另外一个特点，则：地方可以通过驻京办的“活动”，而使得本地在中央在分配的利益和资源时，能够对本地予以特殊的照顾和安排。中央正式的制度安排，可以通过驻京办的日常性和深入具体的“做工作”，使得形成对当地有利的局面。非常明显，善于做工作的地方在此过程中获得了最大好处，不善于做工作的地方受到了明显的损害。在任何领域都是如此。[5]因此，也就理解一些学者对此次国务院要求撤销一批驻京办的评价是很有见地的，虽然地方领导纷纷表示拥护中央的决定。[6]预计，地方驻京办在地方迫切需要其履行职能的情况下，可以改为商会、企业办事处、联谊会等形式继续承担驻京办的职能——要撤“驻京办”，我们撤，但我们会有个“新驻京办”。这种事情是难不倒实践理性发达的中国人的。二、当代中国地方权力运行的若干特点从地方驻京办所承担的职能与它所发挥的作用来看，可以对当代中国地方权力的特点作一概括。这一概括也许与宪法和其他法律中对于地方政府权力范围的规范定义有所不同，但它应当较为接近中国地方政府的权力现实。可以将这一特点概括为如下四个方面：（一）地方地位的从属性中央与地方的关系，地方绝对处于从属性。也就是说，地方权力来自中央，中央可以下放权力，当然也可以收回权力，这可以从长期流行的“一放就乱，一收就死”得到证明。“放”和“收”都是中央的意志，收放的尺度也是中央所决定的，地方没有多少发言权。但中央对地方形成的这种压倒性、绝对性的强力影响是不利于地方治理的深入的。地方官员将主要地考虑上级的观感而必然对本地人民的要求考虑不够，有些地方官员的频繁调动也较严重地损害了当地治理的连续性。这在法律方面带来的问题就是，地方各级人民代表大会可能事实上服从于上级政府的领导；而且这种领导还不是上级政府通过制定规章制度的“法律”上的领导，而更可能是随意性的长官意志。组织部门经常随意地将地方人大选举出来的干部调任，事实上对于地方的权力机关并不在意。这似乎在说明，“人民代表大会”并不是政治权力的源头，而仅仅是沿用下来的为实践提供正当性的一种理论论证方式而已。而且，地方的从属性地位在加强中央权威的过程中也有强化的趋势。（二）地方利益的弹性地方利益究竟在国家的安排中，处于何种地位？这是不确定的，因为善于争取自己利益的地方，显然可以通过驻京办把事情“办成”，“办成”与否的标志就在于地方政府的愿望是否得到实现。所以，尺度是存在的，但尺度不是刚性的，而是存在弹性，弹性的大小则相当程度上取决于地方政府驻京办的工作成效；具体地，“弹性”大小取决于地方政府通过驻京办与中央部门所建立的关系之熟悉程度和密切程度。“弹性”显然应当和“行政自由裁量权”明确区别。行政裁量权的行使显然是在具有明确规则的情况下，行政官员根据惯例进行的判断，这一判断虽然是由官员所做出的，但他决不能随意作出，而必须能够找到这一判断的依据，并且使当事人信服。“弹性”就不同了，它可能对规则作出牺牲，规则是给不“做工作”的地方用的，弹性待遇是根据“做工作”程度给予“会来事”的地方的。这种现象，在中国社会中生活时间较长的人，应当不难理解。问题不在于“弹性”之有无、之好坏，而应当理解这种现象背后中国人的生活逻辑，进而应当根据此种生活逻辑来制定规则和运行规则，这可能是对中国法学理论提出的相当困难的中国式问题。困难不在于制定规则，而在于制定出适应中国人的规则。（三）地方对中央政策的取舍性虽然地方有求于中央，那是在需要中央开恩、给予特殊待遇的情况下，而一旦中央把权力放完，地方也就无求于中央了。地方对中央的态度就存在着一定的取舍性。清末由张之洞、刘坤一、李鸿章等地方大员在庚子事件中与西方列强达成“东南互保”的事件就是地方对中央政策采取取舍的典型例子；中国1992年邓小平南巡之所以要到南方，也正是由于南方改革开放地区更容易对甚嚣尘上的“反和平演变”等左的思潮有所取舍。地方政府对中央政策的取舍，就是在事实上通过自己对中央政策的选择性执行，从而削弱不利于自己的某些政策而突出某些有利于自己的政策，最大限度地在尊重中央权威的前提下，形成合乎自己意愿的发展局面。这是在没有法定的地方自治权力、也缺乏足够的地方自主范围的条件下，地方官员所能做出的最好选择。不过，由于地方大员均由中央任命，一般地，地方大员不可能在某