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PublicFinance第十四章政府间的财政分配关系西南财经大学财政税务学院财政学Publicfinance第一节政府间财政分配关系概述第二节财政管理体制第三节政府间转移支付制度本章主要内容一、政府间的职责分工在现代市场经济的国家制度下，政府经济职能一般包括配置资源、分配收入和稳定经济三个方面，而不同级次的政府对各职能所承担的责任不尽相同。（一）配置资源职能的划分政府配置资源的职能是指财政具有通过一定方式，引导人才和物力的流向，促进资源配置趋向“帕累托最优”状态的功能与职责。对受益范围遍及全国的国防、外交等事务，通常只能由中央政府提供。受益范围有明显地域限制的市政建设、城市消防等事务，通常只能由地方政府来提供。财政学Publicfinance第一节政府间财政分配关系概述一、政府间的职责分工（二）分配收入职能的划分政府分配收入的职能是指财政具有通过对社会产品的占有、使用来调整市场参与者之间的物质利益关系，从而达致社会公平的功能与职责。收入再分配的职责应以中央政府履行为主，由中央政府在全国范围内运用政策手段来实现。（三）稳定经济职能的划分政府稳定经济的职能是指财政具有通过一定方式促进国民经济实现总量平衡，并适度增长的功能与职责。稳定经济职能主要应由中央政府来进行经济调节，从而实现经济稳定。财政学Publicfinance第一节政府间财政分配关系概述二、分权与集权的利弊（一）分权的长处第一，分权有利于促进居民参与当地事务。第二，分权有利于促使地方政府对居民负责。第三，分权有利于发挥地方政府官员的信息优势。第四，分权有利于制度创新。第五，分权能够给人们更多的选择。第六，分权有利于缩小政府的总体规模。财政学Publicfinance第一节政府间财政分配关系概述二、分权与集权的利弊（二）集权的长处第一，集权有利于提供全国性的公共产品和劳务。第二，集权有利于将跨地区的外部效应内部化。第三，集权有利于获得规模经济效益。第四，集权有利于实现宏观经济稳定。第五，集权有利于进行再分配。过度的集权和过度的分权都可能造成效率、公平和宏观稳定等方面的问题，因此，政府间事权的划分既不能过度集权，也不能完全分权，而只能进行适度的分权与集权，即在各级政府间划分事权。财政学Publicfinance第一节政府间财政分配关系概述三、政府间事权的划分第一，国防事务的立法权为中央专有，国防行政权原则上属中央直接管辖；地方所享有的国防行政权限于组织地方武装力量，协助征集兵源，供给部队，负责所辖地域的国防。第二，外交事务在绝大多数国家由中央专门管理，只有少数联邦制国家允许成员保留部分外交权。第三，司法事务在实行高度集权性司法体制的国家由中央专权；实行分权性司法体制的国家，采用二元的司法制度，同时并存两套司法系统及两套司法法律，或者兼而有之；实行集权为主、分权为辅的司法体制下，地方仅在一定范围内享有司法行政管辖权。第四，公安、警察等安全性事务，由中央与地方共同管辖。第五，文化教育、经济和内部事务由中央与地方政府共同负责。财政学Publicfinance第一节政府间财政分配关系概述四、政府间收入权限的划分无论是联邦制的国家还是单一制的国家，中央与地方收入权限的划分大致遵循以下原则：（一）与稳定国民经济有关的税种应划归中央政府（二）与收入重新分配有关的税种应划归中央政府（三）税基流动性大的税种应划归中央（四）税基流动性较小的税种应划归地方（五）与自然资源有关的税种应划归中央（六）进出口税收划归中央政府财政学Publicfinance第一节政府间财政分配关系概述一、财政管理体制的含义财政管理体制，即国家预算管理体制。指在中央与地方政府之间、地方各级政府之间划分预算收支范围、财政资金支配权和财政管理权限的制度。财政学Publicfinance第二节财政管理体制二、财政管理体制的类型（一）集权型财政体制集权型财政体制是指预算分配权限主要集中在中央的管理体制。主要特点是：财权财力高度集中于中央，地方组织的财政收入都统一上缴中央，地方的支出统一由中央拨付。地方的收入和支出基本上不发生联系。（二）行政性分权财政体制行政性分权财政体制是在中央统一领导和统一计划下，由地方掌握部分预算分配权限的管理体制。主要特点是：除中央必须集中的财政资金外，给地方或大或小的机动财力和调剂权限。（三）经济性分权型政体制经济性分权财政体制是现代市场经济中实行地方财政自治的财政体制。主要特点是：在保持中央调控能力的前提下，地方有自主的财政收支权与调剂权。财政学Publicfinance第二节财政管理体制三、我国财政管理体制的演变（一）以财权财力“集中”为主要特征的财政体制（1949－1979）第一阶段：建国初期财权财力高度集中的财政体制（1949－1952）。第二阶段：改革开放前大部分时期以集权为主的财政体制（1953－1979）。财政学Publicfinance第二节财政管理体制三、我国财政管理体制的演变（二）以“包干”为主要特征的财政体制（1980－1993）第一阶段：1980年到1984年实行“划分收支，分级包干”的财政体制（又称“分灶吃饭”体制）。第二阶段：1985年到1987年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。第三阶段：1988年到1993年实行多种形式的财政包干体制。财政学Publicfinance第二节财政管理体制三、我国财政管理体制的演变（三）分税制财政体制（1994－）我国从1994年1月起在全国实施分税制。直到现在，我国分税制财政体制仍在运行并处于不断完善的过程中。所谓分税制是指按事权划分各级政府间的财政支出，依据事权与财权相结合的原则，主要按税种来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节的财政预算管理体制。分税制的实质是根据各级政府的事权确定其相应的财权，通过对税收收入的划分形成中央和地方两个收入体系，为各级政府提供稳定的收入来源。财政学Publicfinance第二节财政管理体制四、1994年分税制财政体制改革的内容（一）中央和地方的支出范围划分1.中央财政的支出中央财政支出有中央财政承担的本级各部门经济、社会事业发展支出，中央对地方的税收返还支出，中央对地方的各种补助支出等方面。2.地方财政支出地方财政支出有地方财政承担的本级各部门经济、社会事业发展支出，地方上级财政对下级财政的税收返还支出，对下级财政的各项补助支出，地方财政上解中央财政的支出等方面。财政学Publicfinance第二节财政管理体制四、1994年分税制财政体制改革的内容（二）中央与地方的收入划分1．中央固定收入：关税、海关代征消费税和增值税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等部门集中交纳的收入（包括营业税、所得税和城市维护建设税）等。2．地方固定收入：营业税（不含银行总行、铁道、保险总公司的营业税），地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含银行总行、铁道、保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税、耕地占用税，契税，遗产税和赠予税，土地增值税等。3．中央与地方共享收入：增值税、资源税、证券交易印花税。其中，增值税中央分享75％，地方分享25％；资源税按不同的资源品种划分，陆地资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税由中央和地方各分享50％。财政学Publicfinance第二节财政管理体制四、1994年分税制财政体制改革的内容（三）确定转移支付办法原体制补助事项的处理基本保留原有的补助和上解数额，但实行上解递增。中央对地方的税收返还制度93年比上年净上划中央的收入全额返还地方，并以此作为中央对地方的返还基数，按1：0·3的系数逐年递增，如净上划收入达不到93年基数，则相应扣减税收返还基数。财政学Publicfinance第二节财政管理体制五、我国分税制财政体制的调整与完善（一）收入划分范围的调整1．收入划分范围的调整过程（1）证券交易印花税的收入划分调整。5:594:6（2）所得税的收入划分调整。2003由5：5调整为6：4（3）其他收入划分范围的调整。存款利息所得税全归中央。2．税收收入划分的现有制度（1）中央政府固定收入。（2）地方政府固定收入。（3）中央政府与地方政府共享收入。财政学Publicfinance第二节财政管理体制五、我国分税制财政体制的调整与完善（二）省以下分税制的完善实施“省直管县”体制（三）完善预算调剂及转移支付方法财政学Publicfinance第二节财政管理体制一、转移支付制度的概念转移支付制度是以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为宗旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。二、转移支付制度的目标与作用转移支付制度是规范和调节政府间财政分配关系的重要补充。（一）缓解政府间财政不平衡1．解决纵向财政不平衡。2．解决横向财政不平衡。（二）协调地区间财政经济活动1．协调各行政辖区之间的财政活动。2．调节各地区的财政净受益水平。财政学Publicfinance第三节政府间转移支付制度三、转移支付制度的类型（一）一般性转移支付一般性转移支付是指上级政府根据不同层次政府在税收能力与支出需求方面的差异，以及各地区在资源、人口、贫富等方面存在的差别，按照统一的法定标准或公式将其财政资金转作下级政府收入来源的补助形式。可分为收入分享转移支付和均衡性转移支付。（二）特殊性转移支付特殊性转移支付是上级政府按照特定的目的将其财政资金转作下级政府收入来源的补助形式。可分为配套性转移支付和非配套转移支付。财政学Publicfinance第三节政府间转移支付制度四、我国转移支付制度框架（一）我国转移支付制度的建立和发展1994年我国实行分税制后，建立健全了转移支付制度，形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的转移支付模式。2002年，我国对过渡期转移支付办法进行了完善和调整，形成了“一般性转移支付制度”；2008年调整为均衡性转移支付制度。财政学Publicfinance第三节政府间转移支付制度四、我国转移支付制度框架（二）我国现行转移支付制度的框架（1）返还性转移支付制度，包括增值税和消费税税收返还、所得税基数返还。（2）一般性转移支付，包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付等等。（3）其他补助，包括专项转移支付、政府性基金转移支付、彩票公益金转移支付等。财政学Publicfinance第三节政府间转移支付制度财政学Publicfinance本章小结1．政府间职能的划分是指政府职能应如何在各级政府间分配，才能保证这些职能的有效执行。总体上讲，中央政府应主要承担收入分配、经济稳定的职能以及提供受益范围普及全国的公共产品和混合产品，地方政府则应负责提供地方性的公共产品和混合产品。2．集权与分权各有利弊，因此政府间事权的划分以适度分权为宜。一般来说，国防、外交、司法多为中央政府集权，而公安、文化教育、经济和内部事务则由中央与地方政府共同完成。为保证各级政府职责事权的实现，必须将税收在中央与地方之间进行合理划分。个人所得税、公司所得税、销售税、资源税、遗产税等大部分税种应由中央政府掌握，而财产税等则作为地方政府的稳定财源。3．财政体制是在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分预算收支范围、财政资金支配权和财政管理权限的一项重要制度。财政体制可分为集权型财政体制、行政性分权财政体制和经济性分权财政体制。4．我国建国以来的财政体制经历了多次变革，如建国初期的“高度集中、统收统支”的财政体制、1953－1979年以集权为主的财政体制、1980－1993年的包干制财政体制以及1994年以来的分税制财政体制。5．为保证中央政府的宏观调控能力，解决纵向和横向的财政不平衡问题，有必要建立一套合理的转移支付制度。转移支付制度可分为一般性转移支付和特殊性转移支付两种。我国现行的转移支付制度还存在很多问题，可立足本国国情，借鉴国外经验进行完善和规范。财政学Pub