中国养老保险体制的现状和难题

中国养老保险体制的现状和难题【财新网】（专栏作家刘允铭）一、中国养老保险体制的历史回顾在中华人民共和国于1949年建国后不久,在工业部门和公务员、教育及医疗行业,集中化的养老金体制就被建立了。在社会主义改造完成之后,中国的工业部门以全民所有制为主,在这种经典的社会主义体制中,工资水平仅能维持基本生存,除此之外的一切剩余都以“全民所有制”的名义由政府掌控,因此由政府财政来提供养老金和其他社会保障是理所当然的。在最初的这套养老金体制中,3%的工资被征收,由地方工会来管理。1969年,工会在文革中被解散,从此国有企业开始负责养老金体制的实际运行,这就是在1997年极度分割的养老金体制的来源。在国有体制内部,养老金双轨制在建国后很快就成型了。20世纪50年代中期,国务院把机关和事业单位人员的退休金约定为工资的50%—80%,“特殊贡献”者可更高,总体上高于企业职工的待遇水平,一度“在群众中造成影响”。1957年,全国总工会建议行政机关和事业单位同企业实行统一的劳动保险制度,以“减少职工中的矛盾”。可是,次年国务院出台政策时,两个群体依然分属两套资金来源体系,这种有欠公平的双轨制一直延续至今。1982年,十二届三中全会通过了关于经济体制改革的决定,在城市和工业部门正式开始了市场化改革。很快,养老金体制越来越成为国有企业的沉重负担,于是各级政府不得不承担支付国有企业职工养老金的责任,于是在80年代中期,全国范围内开始形成地方市政层次上的养老金统筹方案,而由于地域和部门差异,这个体制变得极度分割化,养老金权益基本上不能跨地域转移,给劳动力的流动造成很大的障碍。[至于集体企业,1982年上海试行由保险公司统筹集体企业的职工养老年金,企业根据利润多寡为职工向保险公司缴纳保险金,职工退休后从保险公司领取养老金,这个做法很快被推广至全国的集体企业。由于集体企业在90年代的民营化改革之后已经不复存在,因此这个养老金方案只是一个中途搁浅的过渡,没有后续的历史影响。]到了90年代初,政府已经认识到,已有的高度分割的养老金体制不仅导致了权益的不可携带(portability),而且财政上的可持续性将受到未来人口动态的严重威胁。基于这个认识,政府开始尝试建立多支柱的养老金体制,其中基本的养老金由法定的个人账户来提供,同时借助税收优惠鼓励人们自愿储蓄作为补充养老金。1991年,国务院颁布了提纲挈领的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,这是在改革时期关于养老保险问题的第一个重大决策。该决定提出,个人按其工资3%的比例缴费,要“随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高”。1993年,中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定了在社会统筹的基础上引入个人账户的做法。在中国建立社会保障体制的探索过程中,世界银行(theWorldBank)保持了密切的关注,先后出版了多份有一定影响力的报告。1997年的世界银行报告建议中国采纳多支柱的社会保障体制,9%的工资投入第一支柱(社会统筹账户),8%的工资进入第二支柱中的个人账户。该报告预期,第一支柱实现24%的养老金替代率,第二支柱实现35%的养老金替代率。此外,报告还明确指出了可能影响第一支柱的财政可持续性的几方面问题。1997年7月,国务院第26号文件规定了养老金体制的一般原则,同时为各省在实施上的差异留下了空间。按照该文件的规定,养老金体制的第一支柱是一个纯粹的确定受益型(DB)现收现付计划,目标是在至少15年缴费的基础上实现20%的养老金替代率；第二支柱是基金制的确定缴费型个人账户(DC)；第三支柱是企业和个人自愿缴费的商业保险,受税收优惠的鼓励。按照体制设计的预想目标,社会统筹部分是要体现公平原则,实行现收现付制；个人账户部分是要体现激励原则,实行基金积累制。该文件规定的缴费率大大高于1997年世界银行报告所建议的水平,企业和雇员合计缴纳的费率高达工资的28%,其中20%的比例由企业负担,而这20个百分点中的7个百分点(后来逐渐降低到3个百分点)进入个人账户；员工所缴纳的8%中的一半进入个人账户(后来逐渐增加至8%)。经过逐渐调整之后,最终方案规定工资11%的比例进入个人账户,按照35年的缴费期和相当于平均工资增长率的收益率,预期能实现38.5%的养老金替代率；工资17%的比例进入社会统筹账户,预期能实现20%的养老金替代率。需要注意的是,这项方案计算养老金替代率的依据之一是退休之后平均10年的预期寿命,按照120个月生成每个月的养老金,同时剩余的养老金权益在退休者去世后是可以继承的；这样,鉴于退休老人的平均预期剩余寿命在2005年的时候就已经超过了10年,因此仅仅由于这项参数,这个养老金计划就显然是财政上不可能持续的。在养老金体制改革中,中国的决策者仍然奉行渐进式实施策略。过渡安排及其进度是这样的：1996年之后开始工作的工人群体完全被新体制覆盖；在1996年末之前已经退休的群体完全在旧体制下从各地的市政府领取养老金；介于以上两个群体之间的群体,养老金来源于新旧两种体制,按各自的规则和年限来计算。按照这个改革方案,新体制将从1997年1月1日起开始实施。国企改革的紧迫性催生了中国社会保障体制的诞生。1997年开始了国有经济布局的战略性调整和国有企业的大规模重组,在很短的时期内大量国企工人提前失业(甚至在仅仅40岁的年龄)。这样,由国有企业发放退休金的传统制度就彻底终结了。另一方面,作为这场改制的必要代价,政府有责任向已经退休和下岗的国有企业职工支付退休金,无疑这是一笔庞大的历史负担,原则上应该划拨一部分国有资产来承担这笔转轨成本。短时期内养老金负债的迅速增长,迫使政府直接挪用新缴费群体的个人账户,导致个人账户在新体制实施伊始就成为空账。到1999年,全国个人账户的空账规模就超过了1000亿元。因此事实上,中国的养老保险体制仍然是一种现收现付制。2000年国务院第42号文件具有重要的历史意义。一方面,依据这份文件的指导思想,2001年在辽宁首先开始了养老金体制的试点改革。这项试点的要点在于将个人账户与确定受益型的现收现付制明确分开,试图在中央和地方财政预算支持下做实个人账户。按照该文件的规定,由企业承担高达20%工资比例的缴费进入确定受益的统筹账户；雇员的缴费比例增加到工资的8%,完全进入基金制的个人账户；此外,企业被鼓励以各种方式向自愿性质的社保支柱做贡献。另一方面,这份文件明确宣布“当个人账户中的积累被用完时,个人账户的养老金权益将由社会统筹基金来支付”。也就是说,政府有责任来填补赤字。在2000年末,意识到省级政府的财政困难,中央政府设立了作为“战略储备基金”的全国社会保障基金(NSSF)。按照最初的设想,国有企业首次公开上市(IPO)的收益的10%要被转移给社保基金,以此来支付部分社会保障赤字。然而,当时的中国股市处于低迷状态,拟定的“IPO税”很容易成为替罪羊,迫于这种压力,国内上市的IPO收益转移计划搁浅了。在2004—2006年间,在辽宁开始试点的改革被推广到其他10个省,中央和地方政府财政补贴的比例取决于试点省份的财政收支状况。可是,有违决策者预期的是,受制于巨大的转轨成本,一方面做实个人账户的努力收效甚微,实际上很快搁浅；另一方面各级政府对社会保障支出的财政补贴逐年递增,不仅不是权益之计,反而是永久性的常态了。2008年,各级政府的财政补贴总计1437亿元,相当于当年GDP的0.5%；而在2014年这项财政补贴已经增加到了3548亿元。自1997至2014年的18年中,各级政府的财政补贴总计高达近2.2万亿元。从养老金的当期收支来看,2014年首次出现总体上的赤字,成为一个标志性的拐点。在2011年之前,中国的养老保险体制处于相对宽松的阶段,参保人数每年都在平稳递增,这阶段的压力主要来自国有企业改制的历史成本。在2002年至2011年内,参保人数基本上每年以5%的增速增加,相应的当期结余每年也以10%的速度增长,其中有6个年头结余增速在30%以上。财政部2009年全国社会保险基金决算报告显示,当年在扣除财政补贴后,企业职工基本养老保险基金当年收支出现赤字的省份为13个；可是到了2014年,赤字省份增至22个,这意味着全国近七成省份已出现亏空预警。这显然说明,中国政府在1997年引入的社会保障计划没有实现预期的目标,在财政上缺乏长期的可持续性,而且鉴于严重的人口老龄化趋势,财务状况可能进一步恶化。个人账户的空账还意味着政府应该负责的庞大隐形债务。可见,进一步的社会保障体制改革,包括设计上的重大调整,早已迫在眉睫。二、中国养老保险体制的现状和难题2015年6月30日,人力资源和社会保障部发布了《中国社会保险发展年度报告2014》。这是我国首次公开发布的关于社会保险发展状况的年度报告。从报告中披露的数据可以看出,中国的社会保障体制陷入了困境,假如政府不对现行体制进行迅速、有力的改革,养老保险的可持续性就很快面临危机。首先,我们看到,几年来中断缴费的人数一直在增加。截至2014年底,城镇职工基本养老保险参保人数达到34124万人,比上年增加1906万人,增长了5.9%；比2009年底增加10574万人,年平均增长7.7%。可是,城镇职工基本养老保险中,企业缴费人员占参保职工的比例从2009年起一直处于下降状态,2014年已经降至81.2%,比2013年下降了2.8个百分点,比2009年下降了6.5个百分点。其次,由于过低的收益率,养老保险基金多年来的累计结余一直在不断流失。截至2014年底,养老保险基金的结余达到3.5万亿元。预计扣除预留支付资金外,全国可以纳入投资运营范围的养老保险基金总计约2万亿元。报告显示,从2009年至2014年,养老保险基金的收益率为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%,低于同期的一年期银行存款利率。按照银行利率计算(五年定期存款的利率在5%左右),相差一个百分点,相应于3.5万亿元的存量资产,每年的“损失”就是350亿元。中国社科院社会保障研究中心主任郑秉文以CPI作为基准测算出,养老金在过去20年贬值将近千亿元。其三,养老保险中断缴费现象严重影响到基金征缴收入以及社会保险制度的可持续性发展,是目前企业职工基本养老保险制度运行中存在的突出问题。《报告》显示,2014年城镇职工养老保险基金收支的总规模虽然仍在增加,但城镇职工养老保险收入增长速度减缓趋势越来越明显,其中2008年至2013年的数据分别为23.4%、18.9%、16.5%、25.6%、18.0%和13.2%,而在2014年,这一数据直接降至个位数,仅为9.7%。其四,中国养老保险体系可持续性方面存在隐忧,中国是一个未富先老的国家,又是一个急剧快速老龄化的国家。中国现在60岁以上人口为2.1亿,占总人口的比重达到15.5%。综合有关方面预测,到2020年,60岁以上的人口将达到19.3%,2050年达到38.6%。当前中国职工养老保险的抚养比是2.97∶1,2050年将下降到1.3∶1。另一方面,国民的(出生)预期寿命仍然处于持续提升的时期,将从目前的平均73岁增加到2050年的80岁。中国养老保险体制的危机首先表现为高缴费率和低覆盖率的恶性循环。中国城镇养老保险的缴费率高达工资的28%,“五险一金”的总缴费率高达40%以上,这两项指标之高在世界上名列前茅,相当于北欧最具社会主义性质的福利国家的水平,而从实际的保障水平(包括养老、健康、医疗、教育和住房等方面)看中国与北欧国家却相距遥远。因此,如此之高的费率既意味着中国企业所背负的沉重负担,在社会心理上也是社会不满的重要因素。另一方面,我们要看到,中国养老保险在劳动力中的覆盖率处于较低的水平,而随着断缴人数的增加,前景更加不乐观。根据郑秉文的计算(基于2010年中国统计年鉴的数据),城镇职工、国家机关和事业单位以及农村三个养老保险体系合计,只覆盖了全部劳动力的35.7%,即7.4亿劳动力中的2.64亿。低覆盖率和断缴趋势背后的原因主要在于：一是许多劳动者的工资水平很低,难以承受如此之高的缴费率；二是