中国的公共政策模式

中国的公共政策模式一中国总政策的主导性作用二中国基本政策的“渐进式”发展三具体政策体现的回应与进取四中央政府的政策模式五地方政府的政策模式六中国政策模式的基本特征一中国总政策的主导性作用（1）国家的发展（不仅是政治发展，还包括经济发展、社会发展和文化发展等）在很大程度上依赖于正确的政策选择，尤其是总政策（元政策）的正确选择。对中国来说，改革开放政策就是“文化大革命”结束后对中国发展起了决定性作用的正确政策选择。（2）总政策（元政策）是带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总方针、总纲领、总目标、总任务等。改革开放政策作为总政策，不仅有明确的总目标（实现四个现代化、保证经济快速发展、提高人民生活水平等），亦有相应的路线、方针和总体要求（如解放思想、大胆尝试、少说多做等），而这些路线、方针等，都是基于中国的发展实践（落后与贫穷等）作出的。（3）总政策（元政策）需要得到民众的理解和支持，才能真正发挥其主导性作用。改革开放政策之所以发挥了重要的作用，是因为中国民众真正体会了政策带来的好处，对这一政策有高度的认同。（4）总政策（元政策）不能随意更替，需要在较长时期内保持稳定，避免因总政策改变带来的方向、路线等的混乱。邓小平之所以强调改革开放还要讲几十年，就是要保持总政策的稳定性。二中国基本政策的“渐进式”发展（一）1977-1984年，确定改革开放的政策思路（二）1985-1992年，明确建立社会主义市场经济的目标（三）1993-1997年，明确科教兴国和依法治国政策目标（四）1998-2002年，应对全球化的政策选择（五）2003-2007年，确定科学发展观的政策取向（六）2008-2010年，应对金融危机的政策选择（七）中国基本政策发展的渐进性特征三具体政策体现的回应与进取（一）经济政策的变化（二）社会政策的变化（三）文化政策的变化（四）三农政策的变化（五）具体政策变化的基本特征第一步是被问题推着走，各种决策带有明显的“被动回应”特征。第二步是对改革开放中暴露出的各种问题进行选择，按照轻重缓急出台相应政策，显示的是“主动回应”特征。第三步是跳出问题或预测问题，从经济社会发展全局把握政策问题，对政策进行全面规划，显示的是“积极进取”的特征。四中央政府的政策模式中国中央政府（采用广义的“政府”概念，包括中共中央、国务院、全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院）的公共政策过程，有典型模式、危机管理模式、“引进模式”三种基本的模式，可分别作概要介绍。（一）中央政府的典型政策模式表1-1中央政府典型模式政策过程表(一)阶段步骤内容政策制定（1）确定政策问题通过不同途径提出或选定政策问题（2）政策问题调研政策问题相关部门组织调查研究，收集各方面意见（3）形成政策方案指定专门部门草拟政策方案，并在征求有关部门意见后修改政策方案（4）上报政策方案政策方案上报主管领导或主管部门（如主管领导或主管部门认为政策方案不妥，则返回政策制定部门重新修订方案后再次上报，有的政策可能经历多次这样的过程）（5）政策方案咨询就政策方案展开专家咨询或以听证会形式等征求民众意见，必要时还要征求民主党派、政协委员、人大代表意见（6）政策方案确定以“核心会议”形式讨论、决定政策方案，形成政策文件（7）正式通过政策方案按政策性质分由党、政、人大专门会议正式通过政策方案（8）下发政策文件有政策主管部门或其上级部门正式发出政策文件，并可逐级发出政策实施纲要、办法或细则表1-2中央政府典型模式政策过程表(二)阶段步骤内容政策执行（9）政策试点选择试点单位进行政策试点，总结试点经验，以产生“以点带面”的效果（10）政策部署通过动员会等形式进行政策讲解、下达政策指标和具体任务（11）政策宣传通过新闻媒体、板报墙报或标语口号等向政策受众宣传政策核心内容（12）政策全面铺开政策执行全面铺开，按阶段完成政策任务（13）政策检查以领导视察、督察或派工作组等形式，检查政策执行情况（14）政策总结完成政策执行任务后，逐级形成政策落实总结报告并上报有关部门表1-3中央政府典型模式政策过程表(三)阶段步骤内容政策评估（15）政策主管部门评估政策主管部门派出调查组或召开专门会议，对政策执行情况和政策效果作出总体评估，形成政策评估报告并上报主管领导或主管部门（16）人大、政协评估人大、政协组织人大代表、政协委员进行政策调查或检查，形成调研报告等，反馈给政策主管部门（17）社会评估社会各界通过各种新闻媒介对政策进行评估（18）政策延续或转换根据来自各方面的意见，相关部门确定政策内容是否需要进行调整，是否需要启动新的政策过程中央政府典型政策模式的类型（1）封闭性的政策过程A型，表现为政府内部的议程设置——完全在政府内部运作的政策咨询——“顺畅”型的政策执行范式——内部信息共享——政府内部政策评估。（2）封闭性的政策过程B型，表现为政府内部的议程设置——完全在政府内部运作的政策咨询——“非顺畅”型的政策执行范式——内部信息共享——政府内部政策评估。（3）封闭性的政策过程C型，表现为政府内部的议程设置——完全在政府内部运作的政策咨询——“直通车”型的政策执行范式——内部信息共享——政府内部政策评估。（4）半封闭性的政策过程A型，表现为受外部影响的议程设置——完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的政策咨询——“顺畅”型或“直通车”型的政策执行范式——局部信息公开——政府内部政策评估+社会政策评估。（5）半封闭性的政策过程B型，表现为受外部影响的议程设置——完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的政策咨询——“非顺畅”型的政策执行范式——局部信息公开——政府内部政策评估+社会政策评估。（6）开放性的政策过程，表现为政府内部的议程设置或受外部影响的议程设置——完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的政策咨询+完全在政府外部运作的政策讨论——“顺畅”型、“非顺畅”型或“直通车”型的政策执行范式+政策执行中的公众参与——政策信息公开——政府内部政策评估+社会政策评估。（二）中央政府的危机管理政策模式表2-1中央政府危机管理模式政策过程表(一)阶段步骤内容政策制定（1）政策议程调整对突发政策问题由被动回应转变为主动认知，国家领导人亲临疫区调查疫情（2）追究失职责任撤换疫情处理不力并负有直接责任的有关领导（3）形成政策方案迅速通过“核心会议”将危机应对政策确定为信息公开、社会动员、科技攻关和国际合作，并立即开始实施（4）调整信息渠道建立突发事件应急报告制度和疫情检测系统（5）快速制定行政法规全国人大常委会授权国务院制定并颁布《突发公共卫生事件应急条例》表2-2中央政府危机管理模式政策过程表(二)阶段步骤内容政策执行（6）成立危机处理指挥机构成立非典防治工作领导小组，后改为国务院突发事件应急工作指挥部（7）建立危机应急机制各级政府从上到下逐级建立和落实应急机制、责任机制和工作措施（8）组织能力调整财政紧急拨款，积极调运物资，集中投入人力抗击疫情蔓延（9）政策信息公开及时准确公布各地疫情，宣传疾病防护知识，正面政府的政策努力与成就等（10）稳定社会秩序疫区停工、停课等，以社会动员与群防群控稳定民众情绪，保证社会安全（11）开展科学研究组织力量攻关，研究应对疫情的治疗方法和研发疫苗（12）参与全球合作积极与世界卫生组织合作，加强与邻近地区和国家的合作，积极开展国际科研合作表2-3中央政府危机管理模式政策过程表(三)阶段步骤内容政策评估（13）综合政策评估疫情解除后，不仅有政府内部的政策效果评估，亦有多有形式的社会评估和国际评估（14）政策延续建立新的灾害应急救助政策框架（三）中央政府的“引进型”政策模式表3-1中央政府“引进型”政策模式政策过程表(一)阶段步骤内容政策制定（1）政策议程2005年政府内部和社会对医疗改革的讨论与争议，形成了内外互动的政策议程（2）政策问题调研2006年6月成立深化医疗卫生体制改革部际协调工作小组，2006年下半年展开调研，2007年初梳理出7个重点难点问题（3）形成初步政策方案2007年上半年，工作小组委托世界卫生组织、世界银行、国务院发展研究中心、北京大学、复旦大学、麦肯锡（中国）公司、北京师范大学7家国内外专业机构开展独立研究，提出医疗改革方案，后来又增加了中国人民大学、清华大学（与哈佛大学合作）2套方案；2007年8月，在9套方案的基础上融合成一套新的医改方案（4）政策方案讨论2007年10月由国家发展和改革委员会牵头在南昌、天津分别召开两大片区的“医改座谈会”，有关部门还组织了多次小范围的专家论证会，各地也展开了对医疗改革的讨论（5）政策进展报告2007年12月国务院向全国人大常委会报告医疗体制改革方案进展情况表3-2中央政府“引进型”政策模式政策过程表(二)阶段步骤内容政策制定（5）政策进展报告2007年12月国务院向全国人大常委会报告医疗体制改革方案进展情况（6）政策方案增补、上报2008年2月，中国科学院提出第10套医改方案；根据各方意见对新医改方案进行修订、补充后，上报国务院（7）正式通过政策方案国务院、中共中央政治局先后召开会议研究新医改方案，并通过方案（8）下发政策文件2009年3月17日，中共中央、国务院发出《关于深化医药卫生体制改革的意见》表3-3中央政府“引进型”政策模式政策过程表(三)阶段步骤内容政策执行（9）政策试点国务院于2007年4月启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点，2009年进行了较大范围的新医改试点（10）政策部署2009年3月18日，国务院发出《关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》，对五项改革提出了具体要求（11）政策宣传公开中央文件和国务院实施方案，媒体广泛宣传政策内容并组织专家评议等（12）政策全面铺开政策执行于2009年全面铺开，后续发展有待观察“引进型”政策模式与典型政策模式的不同第一，政策议程打破了政府内部议程设置与受外部影响的议程设置相互排斥的原有方式，出现了内外结合的政策议程新方式。第二，引入独立机构提供的政策方案，打破了完全由政府垄断政策方案的既有方式。第三，引入政策争论机制，广泛开展政策评议，并允许争议公开化，改变了以往小范围的政策讨论、听证方式。第四，政策信息充分公开，改变了以往政策出台前内部信息共享、局部信息公开的做法。第五，吸引民众参与，不仅相关政策争论引起了民众的关注，亦为民众参与网上讨论等提供了便利条件；但是在政策执行过程中能否鼓励民众参与，还有待进一步检验。五地方政府的政策模式中国地方政府的公共政策模式，在中央政府政策模式的制约或影响下，大致可以分为地方执行中央政策模式、地方政府的典型决策模式、“维稳”政策模式、“公共服务”政策模式等四种模式。（一）地方执行中央政策的政策模式（1）明确政策内容，传达或转发中央政策文件，要求准确掌握文件“精神”。（2）补充性决策，就政策执行的一些具体问题（包括政策执行时间、所需经费的“配套”等），由政策相关部门提出补充意见，以“核心会议”形式作出决策。（3）确定政策执行方案，由政策相关部门起草政策执行方案或政策执行细则等，经“核心会议”讨论后，形成并下发政策执行通知或意见（包括政策执行方案）等规范性文件。（4）政策执行部署与动员，成立领导小组，以会议部署或动员的方式，将政策执行任务分解到下一级政府，并适度培训政策执行人员。（5）政策执行试点，要求下一级政府选择试点单位，进行政策执行试点，试点后以会议形式总结试点经验。（6）政策普及，在试点经验基础上，下拨政策经费或确定经费支出来源，全面推行政策。（7）政策执行检查，以领导视察、调查组等方式，对政策执行情况进行检查。（8）政策执行总结，政策已普及或政策执行告一段落，要求下一级政府上报总结报告并召开政策执行总结会等；在下级政府报告基础上，形成总结报告并上报上级有关部门。地方执行型政策模式的基本特征第一，地方执行中央决策的政策模式主要涉及的是地方各级党组织（包括