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第十章公共管理的方法和技术第一节公共管理的基本方法概述公共管理的方法和技术，是指能够保证公共管理活动朝着既定的方向发展，达到公共管理目的的各种方式、手段和措施，是管理活动的主体作用于管理活动的客体的桥梁。公共管理的基本方法是公共管理主体为了实现管理目标而普遍采用的措施、办法或手段。公共管理的方法和技术随着历史的演进和科学技术的发展而变得丰富多彩，其基本方法大致可以分为两类：其一是传统的管理方法，包括行政方法、经济方法、法律方法、思想教育方法、传媒方法、情感方法、社会调查研究方法、统计分析方法等；其二是现代的管理方法，包括系统分析方法、控制方法与技术、决策方法与技术、网络计划方法与技术等。第二节社会调查研究方法一、抽样调查方法一、抽样调查方法(一)抽样调查的含义及相关概念抽样调查是从所有研究对象中抽取一部分单位进行调查，并根据调查结果对全部研究对象作出估计和判断。这种方法是社会调查中普遍采用的一种调查方法.其优点主要有：费用低、速度快和应用范围广;其缺点是:无法对样本结论的精确程度作定量的估计。(二)随机抽样方法1．简单随机抽样2．系统抽样系统抽样或等距抽样，是指对研究的总体按一定的顺序排列，每隔一定的间隔抽取一个单位，并把这些抽取的单位组成样本进行观察用以推断总体的一种抽样方法。3．分类随机抽样分类抽样或分层随机抽样，是指将总体中的所有单位按一定的属性或特征分成不相重叠的若干类别，然后在每个类(层)中分别进行简单随机抽样或等距抽样。4．整群抽样整群抽样，是将总体单位划分成群，然后采用随机抽样的方法选出若干个群，以这些群所包含和所有单位为样本。5．多级抽样多级抽样或多阶段抽样。上述四个抽样方式都可以称为单级(阶段)抽样，因为那些抽样方式都是一次直接从总体中抽出样本，多阶段抽样则是把抽取样本单位的过程分成多个阶段来进行。二、问卷法问卷法的含义及优缺点：1．问卷法的含义问卷法是指事先设计问卷题目，然后分发给特定对象回答，以达到收集资料目的的一种基本的社会调查方法。美国社会学家艾尔·巴比特认为问卷是社会调查的支柱。2．问卷法的优缺点其优点有：调查对象的范围广；以匿名方式进行，获得的社会信息真实；能避免少数人的主观偏见，减少人为误差。其缺点有：问卷回收率和回收质量难以保证。三、文献调查法1．文献和文献调查及文献调查法文献是指通过一定记录方式，记录在物质载体上的知识和信息。它包括图书馆、教学馆、博物馆、艺术馆、情报中心、资料室乃至私人所收藏的一切以文字、符号、图形、声频与视频等手段记录下来的各种有价值的知识载体。2．文献调查法的特点文献调查法主要有以下三个特点：历史性，是对人类已经取得的知识和信息进行的调查；间接性，是对间接的第二手资料进行的调查；无反映性，调查时不直接接触被调查者，而是直接接触资料和信息的物质载体。3．文献调查的方法检索工具查找法是利用已有的检索工具查找文献的一种方法。文献检索工具是指用以积累和查找文献线索的工具，它有两大类：一是手工检索工具；二是机读检索工具。参考文献查找法或追溯查找法，是用著作者本人在文章或专著的末尾所开列的参考文献目录，或文章与专著中所提到的文献目录一步一步地追溯查找所需的有关文献资料的方法。循环查找法或分段查找法，是把检索工具查找法和参考文献查找法结合起来，交替使用，循环不已，以查找所需资料的一种方法。四、观察法(一)观察法的含义及优缺点观察法是一种依靠研究者的视觉、听觉、嗅觉、触觉和有关辅助工具来收集资料的一种调查研究方法。观察法是收集非语言行为的数据和资料的一种主要方法和技术。观察法的优点是:直观性和可靠性。其缺点有：一是对环境难以控制，受时空等条件的限制比较大；二是观察的对象和事物有一定的局限性，某些隐秘的社会现象和事物难以观察到；三是通过观察法获得的资料难以进行量化分析和处理。(二)观察的基本原则和观察法的基本类型观察必须遵循的基本原则有：一是客观性原则，即按照事物的本来面目实事求是地进行观察；二是全面性原则，即对事物的观察必须多角度、多方面，由表及里、由部分到整体来观察社会事物的发展变化，防止僵化和犯错误；三足深入持久的原则，即事物的产生和发展有一个过程，只有深入细致地长期观察才能获得全面的、有价值的数据和资料。观察法的基本类型一是实验性观察和非实验性观察二是有结构观察和无结构观察三是参与性观察和非参与性观察(三)观察的基本程序确定观察的目的和指导思想选定观察的对象和范围选择观察的方法和主要手段进入现场观察记录观察的事物和现象退出观察现场分析研究观察的数据和资料撰写观察报告。五、访谈法访谈法是调查者通过与被调查者面对面地交谈、讨论来收集信息资料的一种方法。访谈法最大的特点是，在整个访谈过程中是访问者与被访问者互相影响、互相作用的过程，它比问卷法所获得的信息更全面、更直接。访谈法主要有个别访谈和集体访谈、一般访谈和深度访谈、标准化访谈和非标准化访谈几种类型。访谈法是一种难度比较大的调查方法，熟练掌握访谈的方法和技巧对访谈的成功非常重要。六、调查报告的撰写调查报告是调查者反映调查结果的一种书面形式的报告。它是在资料收集、整理和深入分析基础上的研究或果，是向社会汇报的重要方式。其类型主要有综合性调查报告、专题性调查报告、应用性调查报告、学术性调查报告等。．调查报告一般由标题、前言、正文、结尾几个部分构成。第三节系统分析技术和方法从一定意义上说，系统分析过程，就是在系统分析研究方法论的指导下，运用定性和定量分析技术对所研究的问题进行分析和评价的过程。系统分析的研究方法论和技术工具是保证完成系统分析活动的重要工具。一、系统分析的研究方法论系统分析的研究方法论包括行为研究、价值研究和规范研究三个相互关联的基本范畴。(一)行为研究行为研究是指对现状的研究，它要回答：是什么?什么时候?什么程度?有多少?进行行为研究的前提是人们能够了解到事物的本质，能够认识和掌握客观规律。行为研究的目的就是认识客观事实。(二)价值研究价值研究是对目标的研究，它要回答：喜欢什么?因为什么?目的是什么?许诺什么?应优先考虑什么?价值研究是通过价值的确认和分析来直接面对价值问题的.它的假定前提是，在人类系统中价值观是所有行动和行为的主要决定因素。它的基本目标是：确认某个目标是否值得争取，采取的手段是否可以被接受，改进系统的结果是否良好等。价值研究中的价值是指偏好的事物或原则。(三)规范研究规范研究属于认识事物的范畴。它主要是运用演绎推理的方法，从抽象到普遍原则出发，得出有关特定问题的结论。规范研究要回答：应该是什么、应该怎么样等问题。它要寻求政府决策的目标和达到目标的手段。规范研究的基本判断是：如果你想得到某种结果，那么，在一定的条件下采取规定的行动，就会以某种确定的概率获得成功。(四)可行性研究可行性研究是对规范研究中所提出的方案进行经济、技术和政治等方面的考察，确认其是否切实可行。它要回答：提出的方案是否行得通，领导、社会团体和公民是否会同意或允许这样做等问题。在可行性研究中最重要的是政治上、经济上和技术上的可行性。二、系统分析的定性分析方法和定量分析方法(一)系统分析的定性分析方法在系统分析中，运用定性分析方法的主要目的是为了给分析人员和决策者提供合理的方法和指导，从而将定性的并且常常是超理性的因素包括在分析过程中。系统分析的定性分析方法涉及到许多方面，除了上述价值分析和可行性分析与之有密切联系外，还有超理性因素分析、交叉文化分析和未来分析等。1．超理性因素分析所谓超理性因素，是指使人脑不经过逻辑思维的作用就直接产生行为和决策的各种因素。典型的超理性因素主要有：判断、直接、灵感、信仰、忠诚、意志、政治、预见能力等，这些因素和行为对决策的产生具有重要影响。超理性活动不等于“非理性行为”，后者引起的原因往往是处于恐慌状态下产生的紧张和焦虑。但是，二者又存在联系，因为不经过理性逻辑思维的活动容易产生非理性的结果。2．交叉文化分析交叉文化因素类似于超理性因素，即它们对系统分析人员来讲，是主观的、非定量的因素。在系统分析中，分析结果对这些因素的反映相当敏感，如果忽视这些因素，结果就会产生歪曲，把某种完全错误的观念和事实当做分析工作的基础。在交叉文化分析中，应考虑的因素有：一是某种管理理论。往往与另一种文化和价值舰不相容；二是涉及的世界观问题，如社会发展方向、进步、增长、时间感、决策、效率、改革、计划、平均主义等；三是环境因素。如民族意愿和自尊、政治上的稳定与局限、国际经济关系、教育与识字水平、历史、社会和宗教价值观、语言等；四是组织因素，如权威和领导能力、民主与集中、职工满意程度、工作态度、职业安全感、承担责任的意愿、雇员士气以及创造性、流动性等。3．未来分析在系统分析中，未来分析特别重要，因为系统分析的任务就是研究在未来如何改进现有系统，如何获取可用于今天和明天的系统知识。因此，所有好的系统分析都必须包括对未来的考虑，不进行未来分析的领导人和政治家常常被认为是不成熟或无能的。未来分析的指导原则是：应当创造或确认一系列想象出来的不同环境、未来状况和相应的政策要求，明确规定各种假设和价值标准，并且对未来进行预测；通过灵敏度分析将当前政策和不同的前景联系起来；广泛考虑政治、经济、社会和技术上的可行性；根据过去和当前的趋势，包括那些没有先例的情况，确定重要的政策问题和在将来有可能产生的危机；使用能使政策制定者感到简明扼要、易于理解的文字和口头表述的方法。(二)系统分析的定量分析方法系统分析的定量分析方法，是指借助于经济学、数学、计算机科学、统计学、概率论及决策理论来进行逻辑分析。定性分析与定量分析结合起来使用，才能起到互补作用。这是因为：第一，定量分析方法能使有关知识条理化、专门化，使量的比较成为可能；第二，定量分析使系统分析所面临的复杂而又不确定的问题表述更容易把握，为规定系统的输出提供了判断标准；第三，定量分析方法比其他方法更客观、准确和严谨，能直观、具体、明确地反映和发现研究对象的运动变化及所处的状态。系统分析的定量分析方法与技术，可分为确定型分析和随机型分析两大类。确定型分析方法和技术，是指那些可用于只有一种状态，其变量、限制条件、不同的选择都是已知的、确定的，按一定的统计置信度可以预见问题的方法和技术。随机型分析方法和技术，是指应用于不确定型决策的分析方法和技术。第四节控制方法和技术一、一般控制方法和技术(一)现场观察法(二)统计数据资料分析法(三)专题报告分析法(四)人员管理控制法二、程序控制方法和技术1．程序和程序控制：程序是对组织或部门中操作或事务处理流程的一种描述、计划与规定。程序的特征有：第一．计划性。第二，系统性第三，控制标准性。2．在管理实践中，管理者通常依据管理学原理，借助业务流程图的工具，进行管理的程序分析。业务流程图是一种利用一些具有特定含义的文字、符号，形象而具体地描述系统业务流程的图表，具有直观、便于记忆与分析对比的优点。3．实现有效程序控制的原则。在管理实践中，管理者要实现有效的程序控制，避免程序“失效”，必须遵循的原则是：第一，将程序视为一个系统。第二，保证程序的计划性。第三，使程序具有权威性。第四，控制程序的运行。三、计划评审技术计划评审技术或时间事件网络分析法，作为一套科学的、成熟的计划与控制方法，其基本思路是将工程项目视为一个复杂的系统，用表格、矩阵或网络显示各项具体工作的先后顺序与相互关系，以时间为中心，找出从工程开始至完工所需时间的最长的关键线路，并据此对工程系统进行统筹安排、合理规划，对各项具体工作的进度实施严密的监控，以达到在耗时、耗资最少的前提下完成目标。1958年，美国海军特别规划处首次将计划评审技术运用于北极星核潜艇获得了巨大的成功。此后，该项技术便广泛应用于公共管理领域：四、全面控制技术全面控制技术是通过对经济的指标和财务方面的