摘要 公民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的观念,公...

第1页摘要公民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的观念，公民参与公共政策制定是我国社会民主政治发展的必然要求。本文分析了现阶段我国公共政策制定过程中公民参与所存在的问题及问题的成因。针对这些问题及其成因，从努力营造参与型政治文化提高公民的参与能力和水平，完善公民参与的相关制度及拓宽公民参与渠道，推动公民参与结构的转变和促进非政府组织的发展等方面尝试提出了发展和完善我国公共政策制定过程中公民参与的对策。关键词公共政策；公民参与；公共政策制定；对策ABSTRACTCivicparticipationshowsanewconceptofcivicresponsibilities,rightsandgovernance.Civicparticipationintheformulationofpublicpolicyistheinevitablerequirementofthedevelopmentofsocialdemocraticpolitics.Thispaperanalysesthecurrentproblemsofcivicparticipationandwhytheyappearintheprocessofpublicpolicy-making.Inviewoftheseproblemsandtheircauses,thepaperstartsfromtheeffortstocreateaparticipatorypoliticalcultureinordertoimprovetheirabilityandlevelofparticipation,toimprovecivicparticipationintherelevantsystemandwidenthechannelsforcitizenstoparticipate,andtopromotethetransformationofthestructureofcivicparticipationandthedevelopmentofnon-governmentalorganizations,andsoon,tryingtoputforwardthecountermeasurestodevelopandimprovecivicparticipationintheprocessofpublicpolicy-making.KEYWORDSPublicpolicy;Civicparticipation;Publicpolicy-making;Countermeasure第2页目录前言…………………………………………………………………………………41．公共政策与公民参与概述…………………………………………………………51．1公共政策制定与公民参与的概念界定………………………………………51．2公共政策制定中过程中公民参与的方式和制度保障………………………62．公共政策制定过程中公民参与的价值……………………………………………72．1有利于确保公共政策的公共性………………………………………………72．2有利于确保公共政策的科学性和民主性……………………………………82．3有利于确保公共政策的合法性………………………………………………83．公共政策制定过程中公民参与的问题及原因分析………………………………93．1公共政策制定过程中公民参与所存在的问题………………………………93．1．1参与需求旺盛但理性、能力不足………………………………………93．1．2参与公共政策的资源与技能缺乏……………………………………103．1．3参与渠道有效性不足…………………………………………………103．1．4参与程度不深、质量不高……………………………………………103．1．5参与公民的结构不合理………………………………………………113．1．6公民参与缺乏组织依托………………………………………………113．2公共政策制定过程中公民参与缺失的原因………………………………113．2．1公民参与公共政策制定的政治文化氛围不足………………………113．2．2公民参与公共政策制定的保障制度不完善…………………………123．2．3公民与政府的信息不对称……………………………………………134．完善公共政策制定过程中公民参与的对策探讨………………………………134．1从观念层面来看，培育参与型政治文化，提高公民的参与技能…………144．1．1营造参与型的政治文化，培育理性有序的公民参与………………144．1．2提高公民参与技能……………………………………………………144．2从制度层面来看，完善公民参与的相关制度，拓宽公民参与渠道……154．2．1完善公民参与的相关制度……………………………………………154．2．2拓宽公民参与渠道，提高公民参与质量……………………………15第3页4．3从利益表达层面看，推动公民参与结构转变，促进非政府组织的发展164．3．1推动公民参与结构转变………………………………………………164．3．2促进非政府组织的发展，加强公民与政府的信息沟通……………16结论………………………………………………………………………………17参考文献…………………………………………………………………………18致谢…………………………………………………………………………………18第4页前言随着民主进程的不断推进，公民参与公共政策制定已经受到人民乃至国家更多的关注。公民积极参与公共政策的制定过程己经成为一种趋势，并将促进公共政策制定的科学化和民主化，提高政府公共行政能力和维护公共利益。①因此，有关公民参与的理论观点一直为学者们所关注。在国内，理论界的学者们对公民参与问题进行了研究，并取得了一定的研究成果。由于我们在该领域的研究尚处于起步阶段，已有的研究仍有不少尚待弥补的不足。从总体上看，国内的研究尚未形成一个全面系统的理论体系，系统阐述的论著非常少。从研究的对象来看，存在着一定的不平衡。从研究的程度来看，对这些问题的研究大多数限于一般性的概况介绍，过于宏观，高度概括，缺乏深度和力度。在国外，西方学者在此领域的研究比较全面、比较深入。已经不仅仅停留在对公民参与公共政策过程的重要性和价值的一般性阐述上，而是进一步理性地思考公民参与的技能和策略，如公民参与的方式，公民有效、有序参与的途径等。而且还开始理性地思考公民参与的内在缺陷及不完善性并思考如何将公民参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来。此外，西方学者们还对社会经济地位、年龄、居住地、组织化程度等因素对公民参与的影响进行了较深入的分析。本文运用了文献检索法、理论分析法，在宏观把握、充分借鉴前人研究成果的基础上，探讨我国公共政策制定中的公民参与问题。目的在于通过对公民参与公共政策制定过程中存在的问题和原因进行剖析，提出了完善公共政策制定过程中公民参与的对策，以启发对这一问题的重新思考和再认识。①张金马主编：《公共政策分析概念.过程.方法》，人民出版社2004年版，第86页。第5页1．公共政策与公民参与概述1．1公共政策制定与公民参与的概念界定公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策制定是公共政策过程的首要与核心阶段。公共政策制定是指社会公共权威为解决社会问题而针对一定的社会生活所做出的正式的决定或安排的一系列过程。这一系列过程可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。公共政策制定的过程就是公共政策问题的确定，公共政策的目标，公共政策方案设计，公共政策方案的选择。让公民作为公共政策相对方参与到公共政策的制定过程中，赋予他们在政策运作过程中监督、参与的权利，使公共政策在法律上获得“自由”的同时，也处在公众的监督之下。因此公共政策制定应是公民可以参与的过程。社会公众与政府共同参与，这个政策才能既符合社会公众的利益，也符合政府的利益，确保了公共政策的合法性、合理性和科学性。关于公民参与，从不同的角度出发，对公民参与的涵义有着不同的解释。比如，美国学者亨廷顿和纳尔逊将公民的政治参与定义为“平民试图影响政府决策的活动”；台湾学者一般认为“公民的政治参与是指公民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，用以直接或间接地影响政治之决定的行为”；我国也有学者认为，“公民参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动。”①或者“公民参与是指公民为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策行为。”②此外，还有学者将公民参与定义为“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这种广义上的定义的参与主体适用于从事这类行为的任何人，无论他是政府官员还是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参与政策的形成过程”。可见，关于公民参与的定义尽管表述不一，但是都包含了三个基本要素：参与主体，参与客体，参与途径。不同的学者们对公民参与这一概念的内涵以及外延的范围宽窄有着不同的认识。对于公共政策制定中的公民参与，也可以从参与主体，参与客体和参与途径①陶东明，陈明明著：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版第10页。②周平一：“论我国改革过程中的政治参与”，《云南社会科学》，1994年第四期。第6页这三个基本要素加以界定。从这三个方面的理解出发，本文将公共政策制定过程中公民参与的概念定义为一种积极有序的公民参与，它是指公民在政府制定各种公共政策过程中，以一定的方式，通过一定的途径，直接或间接影响政府公共政策的制定过程，以使其有利于自身利益、特定团体利益或社会公共利益实现的一种公共政策活动。其中，公共政策参与主体是公民个人或公民组成的社会组织，但不包括政策制定和执行的主体。其参与行为具有非法定职业性，参与重心在于影响政府的公共政策制定过程，参与的目的在于促成特定利益的实现。公共政策制定过程中的公民参与有别于普通的公民参与，前者是后者在公共管理的某一特殊领域的参与活动，政治民主化进程呼唤公民参与。1．2公共政策制定中公民参与的方式和制度保障公民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的观念，公民参与是普通公民对政府决策施加影响的活动。它的本意是能在政府和公民之间建起一座桥梁，稳妥地矫正政府行为和公民意愿与选择之间的矛盾，进而使政治体系能够平稳地、有效率地运转，人民能够安居乐业。①依法、有序、广泛地推行公民参与有利于构建民主和谐的社会，反之，则会给社会带来混乱。为了避免无序的公民参与引发非理性、负面的行为，进而影响社会公共秩序，公民参与必须遵循法治原则，通过合法的渠道和方式进行。目前公民参与的方式主要有：（1）民意调查。民意调查是公共事务决策者与公众之间进行沟通了解的最直接途径，它可以使决策者获得大量准确的社会背景资料，了解公众心理，从而全面权衡利弊，作出正确决策。主要包括计算机辅助电话调查、入户面访、举办座谈会、上街调访、网上民意调查等。（2）参加听证会。参加听证会也是公民参与政策制定的一个重要手段。听政会是一种让社会公共利益和公民私权得到有效保护、让妥协成为社会“润滑剂”的制度。（3）上书请愿。随着时代的发展，请愿权逐渐成为近、现代国家宪法所普遍确认的公民基本权利。现代社会的许多政策问题，诸如社会救助、户籍政策、环境保护、劳工政策、福利发展等，都需要公民通过积极请愿来表达意见和参与决策。（4）用脚投票。无论是上书请愿还是参加听证会，都是以积极的方式参与到公共政策的制定过程中，而用脚投票则是一种“非暴力不合作”的方法。人们如果不满意某项①杨忠福.公民政治参与法治化与社会稳定[N]，学习时报，2001-10-08。第7页公共政策，又无力改变这个现实，可以选择离开这项政策作用的范围，用实际行动来表达自己的看法。针对公民参与的方式，目前在中国，公共政策制定过程中通常通过如下的几种制度来保障公民参与：信息公开制度，民意调查制度，听证会制度等，这些制度都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度。第一，信息公开制度。信息公开是公民有效参与的前提保障。公民的知情权