当前我国城市社区建设的现状及对策

当前我国城市社区建设的现状及对策A4当前我国城市社区建设的现状及对策田维绪城市社区是指在城市一定地域内发生各种社会关系和社会活动，有特定的生活方式并具有归属感的人群所组成的一个相对独立的社会实体。从世界范围看，社区建设真正被作为社会发展的一种内在持续动力而被普遍重视是在二战后，不仅英美等发达国家，而且许多发展中国家也把社区发展作为推动社会进步的重要手段和重要标志。实践证明，社区发展对推动各国经济和社会协调发展，提高居民生活质量和城市社会管理水平具有广泛深远的现实意义。一城市社区建设从提出到与城市管理体制改革相结合，到逐渐成为我国城市转型合的基础性工程，不到十年时间。在这很短的时间里，全国各地先后对城市社区建式、管理体制和模式等等方面都做出了探索，取得了明显的成效，但从社区的现状要来看，还存在不少问题。主要表现在：(当前社区建设和发展过程中，社区建设和管理格局是以政府为主导，社区单位、组织和群众支持、参与为总体格局的。政府、街道及各职能部门派出机构是社区建设的主导主体，他们承担着大量实际工作，发挥着至关重要羽作用。但是，这支队伍整体素质问题突出，主表现在：1、主导主体思想观念陈旧尽管改革开放和经济建设取得了迅猛发展，城市功能大大增加，社区建设基层组织中管理人员的思想观念和意识却还停留在过去那种纯粹“行政执行式”领导的惯性思维中，一些干部特别是一些部门领导于部，仍然习惯于计划经济下传统的管理方式，许多事情习惯于老套套、一竿子插到底的直接管理，有些权利习惯于自己揽着，怕放下去下边管不好、管不了。由于传统的街道管理是“眼光向上”面对上级，而非“眼光向下”面对基层群众，因而这种“计划、统一、权威”的思想观念严重影响和制约着社区建设和管理的发展。2、队伍整体素质偏低当前我国城市社区基层组织管理人员队伍整体素质不高，街道办事处、居委会缺少年富力强、文化层次高、懂得现代社区管理、熟悉市场经济条件下基层政权运作与广大居民之间互动规律的干部，相反，干部性别、年龄、专业、文化知识结构不合理、业务素质不高的状况却相当突出，在很大程度上也制约了社区建设、管理和服务作用的发挥。主表现在：一是对社区服务、社区建设一知半解、甚至误解。如认为社区服务不过是管管自行车、扫扫垃圾、分分老鼠药，是居委会老大妈干的事情：简单把社区服务片面理解为社区建设；把社区工作简单归结为就是如何让老百姓不练“法轮功”；还白于街道管理与社区管理二者的地域性特征和社区主导管理机构与街道管理模式相同，就简单把原来的街道管理等同于社区管理。显然，这些都是对社区建设的片面、狭隘的理解和认识。二是缺乏组织、创新能力，缺乏敬业、丌拓精神。如在当附城市社区文化建设和文明社区创建活动中，就存在有开展文化活动只为了评什么奖，赶什么文化热，动不动就搞什么高精尖的文化项目；社区文明创建也有应付检查，刮一阵风，走走过场，搞形式主义等现象。三是存在有缺乏服务意识、没有职业道德和责任感，言行粗暴、无法取信于民等问题，甚至思想道德低下（街痞、流氓意识）、淆乱法纪、人格扭曲者也大有人在。如近来报端多次披露，不少城市社区街道组织管理人员滥用职权，损公肥私，大行不正之风：执法人员徇私枉法，恃强凌弱，动辄采取暴力，甚至伤人性命等。3、对社区建设理解认识存在误区由于社区建设理论的相对滞后，也由于人们对相关社区及其建设理论认识不够、准备不足，还由于在实际工作中不重视社区调查研究，不少基层干部对社区建设的理解、认识及活动丌展等力面存在误解。一是全能主义倾向。有些地方、有些干部一提及社区建设，就自然而然地把经济、政治、教育、文化等方方面面的内容都包括在社区建设中，而忽视了社区建设的阶段性和持续性，脱离了本社区基础薄弱和我国社区建设起步较晚的实际。有的文章中，把社区文化、社区医疗、社区环卫、社区治安、社区福利、社区救漭乃至社区职业服务，涉及政府、民政、文化、体育、公安、劳动等许多部门的工作内容，全都囊括到社区建设之内。二是急于求成心理。在许多地方，社区建设已几乎成了一种“运动”，被制定为一种短期规划，要求以最快的速度，将社区建设全面推开，以实现社区的普遍化。（赵佳琛2000）从发展的观点来看，社区建设有日象显豹过程性、长期性，其内容是不断充实和完善的，但是就某一阶段看，社区建设的内容不必要也不可能面面俱到，只能是分步实施、循序渐进，择其与实际发展定位相适应的、轻重缓急的内容。经验表明，社区建设的初始阶段，摊子不宜过全、过大，否则，将得不偿失。因此，这种“全能主义”和“急于求成”趋简，不仅不利于社区建设，也最终不利于社区发展。社区参与是社区成员自觉自愿参加社区各种活动或事物的过程，是社区建设至关重要的内在动力，关系到社区力量的整合，关系到社区处没的成败。当前普遍存在的一个情况是社区参与的广度和深度都还相当低，社区单位和居民参与意识缺乏，不少地方居民从不参与社区活动。分析其原因：一是近年来随着城市现代化进程的加快，人们对经济利益的追求，社会流动的加剧和私人领域的隔离化趋势，都给社区建设带来严峻挑战。二是现代性意识所倡导的人的个性释放和社区中强势群体所具有的强烈的外向性特点，与城市社区建设强调的社区的内在发展相冲突。这些都使以居住地为划分原则的街区社区与传统社区大相径庭，客观上也不利于社区意识、观念的确立，社区归属感、认同感更是难以形成。三是不同社区成员期望上的差异乃至冲突。四是当前社区建设和管理工作模式所固化了的社区群众参与的被动地位。“政府主导、社会支持、群众参与”的办式仍以政府统领一切社会资源作为行动原则，没有蜕出原先计划体制与号召、动员相结合的旧模式，“社会支持、群众参与”是被动的，因此很难保证有些活动的持久开展和创建。此外，影响社区参与还有两方面原因：一是各主体对社区建设都没有清楚深入的认识和了解。把社区建设等同于经济建设，把社区建没当作政府的事情等。二是主导主体对社区建设的宣传、动员工作做得不够，在实际工作中既没有认识到调动社区单位、居民参与的重要性，也没有创造和形成社区参与的条件和机制。如居委会的选举，尽管法律明文规定，但由于可以实行居民代表选举，许多地方都把居民代表选举作为普遍通行的制度，这样组织选举者因为可以随意确定居民代表，选举有时就成了走过场，所以居民对居委会的选举就会缺乏兴趣，而缺乏基层选举基础的届委会也就缺乏认同，最终导致各种服务活动不易开展。社区类型单一，指在当前社区建设中，政府等行政组织占核心部分，社区内除了居委会这种政治性强的社区组织外，几乎没有形成其他成熟的社会组织。尽管法律规定了城市居民委员会是基层群众的自治组织，但事实上还存在着许多“非自治”特征和问题：一是任务过多，履行职能与自身法律地位不符。直接承担了街道与有关职能部门的任务，履行了过多的企业行为，还代替了社团的专业职能，工作定位是“办事”而非“议事”；二是居委会不具有法人资格无法维护自身权益，其权威来源是“政府”而非“社区”；三是与政府的关系是“领导”而非“引导”，由于街道干预太多，居委会工作存在形式主义憝向；四是由于缺乏有效的激励机制，居委会工作主体过于单一等。（徐珂1998）社区组织力量薄弱。由于我国长期处在单位体制下，社会能动性减弱，社会中间层生长点披扼杀，因而社会组织的生长、发展相当缓慢、孱弱。近年随前我困经济社会发展，城市社区组织开始有了长足的发展，但是从总体来看，也还很不成熟，组织办量还比较薄弱。如：基本不具备作为相对独立实体进行活动的能力，其机构设置、人员配备、经费来源、基本设施与所承担的职责任务不适应，此外，社区组织与政府职能错位、政府插手社区组织事务、社区组织与社区生活割裂等情况仍普遍存在。社区服务是社区的根本功能，离开了社区服务，社区就丧失了吸引力，就成了无源之水、无本之木。当前，社区服务在社会化过程中仍存在许许多多的问题。概括起来有：一是存在一些客观困难，如：负担重、压力大、成本高，往往面临着老城区的改造、城市面积狭小拥挤、较为明显的失业问题，社区单位多、人口密度火、各种社会关系错综复杂，新型社区服务体系难以规划和实施。二是发展中存在的不足，并互为因果，相互影响。如：思想认识上的滞后，社区服务的宣传不够，手段缺乏、工作方法的不到位，经费投入不足，硬件设施不够，服务内容满足不了居民需要，社区服务领导体系不顺，服务管理人员素质不高及地区发展不平衡等等。（广州社区服务研究课题组1998）三是由体制本身和改革滞后产生的缺陷。(邓锁2000)如社会福利制度改革的滞后，使社区服务丽惭需求和供给的尖锐矛盾；行政体制与社区体制并行的矛盾使社区服务在概念（行政区划和社区划分）、理念（福利性与互助性）、以及实践（民政的与社会的）上都一直处于二元架构之中;长期以来重视服务形式、忽视专业内涵、经验型的实际需求，从而缺乏合理、科学的社区服务规划，使社区服务与专业社会工作分离。新的城市管理体制尚处探索发展当中，传统管理体制的影响和制约还相当程度地存在。表现在：一是建制散，工作负荷超出自身承载能力。近年随着城市社区人口激增和流动加快，原有街道、居委会管理规模扩大但体制没有变化，由此与相当多的居民失去了联系。如随着城市大量新居民区的兴建使城市居民的内部出现了大流动，近儿年城市内“户籍与居住地脱离”和“农居混杂”现象同益增多，开始出现了街道、居委会管理不到位的问题。二是基层组织权利小，权、责、利不相一致。街道、居委会市和区政府的各个条条部门之问矛盾交叉，城市基层社区组织出现了“看得见的管不省、管得着的看不见”的情况，街道、居委会没有执法的职能但要管理城市的基本生活秩序，各个执行部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到基层，结果条块之问经常出现推诿扯皮现象。2、新的社区管理体制本身不够完善，有其固有的局限性。表现在两方面：一是微观管理不切入。指“两极政府，三级管理”的管理体制构架在实现其旨在解决行政管理与社区管理相融合问题目标的过程中并未起应有的作用，实践证明行政管理与社区管理仍然呈现“两张皮”状况。根据有关对上海社医建设调查，“两级政府，三级管理”的新体制实行以后存在向街道办放权不到位，街道办仍然有职无权和在加强“块”的同时，“条”的责任被削弱的问题。其原因在于现行行政体制太刚硬，而新的社区管理体制太软弱，因此失败成了必然。（民政部赴上海市社区建设调研组1998）二是宏观管理不协调。指宏观管理部门各自为政，名义上民政部门承担着宏观管理职责，但其地位和职能性质又决定了其在工作中不可能大有作为，由此社区建设呈现出一种纷乱状念，各管理部相互摩擦、相互制约甚至对立，无法形成合力。对上海的调查也表明在社区建设的领导机制上没有发挥好民政部门的职能作用。政府主导型社区管理体制及模式强调的是一种传统的政府办社会的模式，政府的负担因此而加重，管了许多不该管的事，从而降低了工作效率，为此一方而必须迸一步转变政府职能，加大这一传统单一行政模式的转变力度。另一方面，要加大培育和扶持社区管理模式中社会主体、市场主体力量，充分发挥其作用。3、对社区管理权力缺乏监督和制约机制。表现存：一是监督的主客体错位。本来居民是监督主体，对社区权力的使用进行监督，但实际却往往不尽人意。如在城市违章这个问题上各地城市违章搭建问题一直突出，就是因为它产生经济效益，所以妨碍居民日常生活也不予理睬。二是监督的运作方式单一。主要是由上而下，上行监督较少，只准“爷爷管孙子”，不准