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建设项目稽察要点及方法介绍哈尔滨市发改委稽察办2013年3月目录•稽察工作概述•项目常见问题及分析•项目稽察要点及方法第一部分稽察工作概述项目稽察的目的和任务•规范项目建设管理。依照政府行政法规、政策文件、部门规章、行业规范，对项目建设进行监管，及时纠正不规范建管行为，以达到规范被稽察项目及同类建设项目建设的目的。•提出政策措施。通过稽察，针对建设项目出现带有共性性的问题，提出供上级部门和领导参考的有普遍意义的决策、政策建议，供行业主管部门和有关单位参考的有指导意义的规划、管理建议。稽察工作方式稽察工作一般有几种类型：•专项稽察:•经常性稽察：•个案（单项）稽察：•举报核查：•领导批办事项：•专项检查：•重大问题调研：稽察工作程序•确定稽察目的、目标、任务•选择具体项目，编制总体稽察工作计划和方案•发出稽察通知书•成立工作组，研究具体稽察工作方案•现场检查：听汇报、看现场、查资料、沟通情况•交换意见•撰写稽察报告并上报领导•反馈决策部门意见和建议•下发整改通知或稽察意见书•跟踪检查和复查整改情况•研究规范项目建设的政策措施稽察内容•全过程稽察：项目建设前期、实施、投产全过程•建设程序：项目报批、计划执行等方面•实施各环节：勘察、设计、招投标、合同等管理，工程施工和监理，进度、质量、投资控制，资金使用和财务管理、设计变更、工程结算、•投产：财务决算、工程验收和资产移交、项目后评价等环节。第二部分项目常见问题及分析问题分析－－建设程序1、建设程序方面主要表现形式：①未按各类别项目管理办法的规定报批项目，应该简化程序的未简化，不应简化程序的却简化了程序：如有的要求简化程序后只要求审批规划建设方案和初步设计，实际执行中依然审批项目建议书、可研报告等；有的要求按基本建设管理审批项目，实际执行中却少了其中某些环节，有的少可研报告，有的缺初步设计和概算等。问题分析－－建设程序②缺少必要的批准文件：如有的缺少环境影响评价及其批复文件；有的缺少规划部门审批的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证，有的缺少国土部门批准的项目用地文件；有的缺少建设部门核发的生产许可证；有的缺少施工许可证。③开工后补办必要的文件。项目开工时未办备各种批准文件，建设中逐步补齐。④批复文件的时间顺序不符合规定。有的审批文件齐全，但批复时间顺序不合规。⑤方案变化、建设地址变更和内容大幅度调整等未履行必要的变更手续。⑥施工图设计缺少消防、地震、气象等主管部门的审查意见或施工图未经批准，设计变更缺少四方签证。⑦项目建成后未及时办理项目竣工验收。问题分析－－资金使用和财务管理2、资金使用和财务管理方面主要表现形式：①资金不落实，特别是银行贷款不落实；②资金拨付不及时，特别是中央资金拨付不及时；③资金不到位，特别是地方配套和自筹资金不到位；④滞留、截留和挤占、挪用项目建设资金；⑤资金混帐管理、未分帐核算；⑥投资严重超概算或投资规模失控；⑦财务管理不规范。问题分析－－建设管理3、项目建设管理方面主要表现形式：①未严格落实项目责任制；②未严格落实项目合同管理制；③未严格落实工程监理制；④项目质量管理不到位；⑤工程现场管理不规范；⑥存在质量、安全隐患，质量不合格。问题分析－－招投标4、招投标方面主要表现形式：①应实行招投标而未实行招投标②应实行公开招投标而未实行公开招投标③邀请招标未经批准④招投标程序不规范⑤手续不完备⑥其他招投标不规范问题。问题分析－－建设内容改变5、建设内容改变主要表现形式：①有的项目因前期工作不深，在实施中不能严格按照批准规模、标准和内容建设，甚至有的项目置批准内容不顾，自行建设；②建设规模报大建小或报小建大，取消或增加了部分内容。如增减户数、里程，调整了建筑物层数、面积、容积率等；③改变了建筑物用途，厂房改为办公楼、实验楼，社会化服务体系改为教室、办公室等；④改变了购置设备，调整了设备能力、台套或型号；⑤改变建设标准。降低防地震等级、防洪标准、路面材料、建设性功能、软硬件功能、材料质量、楼层高等。问题分析－－工程进度6、工程进度方面主要表现形式：①因前期工作不深入、外部条件不落实未按要求开工；②因前期工作不深入、资金配套问题等导致项目进展缓慢。存在问题分析•从项目存在问题分析，大中型基建项目较为规范，“小而广”项目问题较多。原因：•投资体制改革后项目审批改变；小而广项目审批程序简化，审批规定贯彻不到位；简化审批手续加快了审批速度，但降低了项目前期管理的标准；•为争取中央资金，盲目申报项目；•前期工作不深入；•建设条件不落实；•管理跟不上、不到位；•认识上存在问题。第三部分稽察要点及稽察方法稽察方法•审批程序：批文有没有，合格不合格；•建设资金：到位没到位，挪用没挪用；•工程进度：开工没开工，进度滞后不滞后；•招标投标：招标没招标，规范不规范；•建设内容：调整没调整，批准没批准；•建设管理：规范不规范，到位不到位。检查的基本思路、要领、方法•检查工程建设各环节的基本思路：1、看什么：查阅什么资料；2、查什么：关注哪些问题；3、怎么查：如何查找问题。•检查工程建设各环节的基本要领：1、关注问题：了解各环节检查要点和易发问题；2、规范做法：熟悉文件规定，掌握正确和规范的做法，这是检查问题的标尺；3、检查方法：选择重点查阅材料，积累检查技巧，判断问题所在。检查的基本思路、要领、方法•检查工程建设各环节的基本方法：1、准备：负责各环节每位检查人员首先均应阅读项目批准文件，初步了解项目建设内容等基本情况，为下一步检查做好准备；2、检查：负责各环节检查人员在听取汇报时应关注项目建设的薄弱点，本着全面检查并有侧重的原则，按标准（规范要求）－实际（具体实施）＝偏差（问题）3、判断：量化、取证、定性和判断问题性质。一、建设程序管理检查要点及检查方法（一）建设程序管理检查要点•报批的合规性：项目报批程序是否合规，审批手续是否完备、合法，审批权限是否越权，项目是否属“两高”行业、低水平重复建设和产能过剩行业的项目；•用地的合法性：建设用地是否获得国家规定的审批，项目规划是否获得当地规划主管部门审批，征地拆迁是否符合有关规定；•施工许可：项目是否按国家环保、人防、消防、安全、市政、绿化、环卫等规定到有关主管部门报批，是否取得施工许可证；•竣工验收。（二）建设程序检查方法•检查内容：负责检查建设程序的人员应：1、查阅报批文件，检查报批文件是否齐全；2、查看批准单位，检查批准是否越权；3、查看批复时间，检查批文顺序是否规范；4、查看变更内容，检查变更程序是否合规；5、查看验收资料，检查单项工程和总体工程评定、验收是否正确履行了程序。1、查看报批文件是否齐全•检查发改部门的审批、核准、备案文件是否齐全；•检查行业主管部门的初步设计概算审查和批准文件是否齐全；•检查环保部门的环境影响评价文件（报告书、报告表或登记表）及其批复是否齐全；•检查规划部门审批的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证是否齐全；•检查国土部门批准的项目用地文件是否齐全；•检查建设部门是否核发了安全生产许可证；•检查施工许可证或开工报告审批文件是否齐全；•检查工程竣工验收文件是否齐全。2、查看报批文件内容是否规范•检查项目建议书、可研报告、初步设计、开工报告和概算调整批准部门、时间；批复项目名称、建设地点、建设内容、建设规模、投资构成及其筹措渠道，批准建设工期及开工时间，了解项目超过规定范围，如超过，分析出主要原由；•检查审批的项目是否属国家明令淘汰、禁止基本情况，为后续检查建立依据；•检查报告的编制单位是否具有应有的资质，编制依据是否充分，各阶段报告投资变化，是否建设“两高一低”和重复建设产能过剩等不符合国家产业政策的项目；•检查项目不具备条件和未经批复开工的项目；•检查竣工验收是否严格按批准文件和验收程序进行。3、查看批准单位是否越权•检查批复单位是否具有相应的权限；•检查超越法定权限、违反法定程序的审批行为，特别是下级部门越级审批、拆分审批问题；•检查审批是否符合基建程序的规定。4、查看批复文件的时间顺序是否符合规定检查批复时间顺序是否符合规定：正确的程序是：•规划部门出具建设项目选址意见书、国土部门出具项目用地预审报告后，发改部门才批复建议书，而后才可以启动后续的基建程序；•检查环评文件的审批时间是否在批复可研报告之前（核准的项目应在提交项目申请报告前完成，备案的项目应在办理备案前和开工前完成）；•检查是否在初步设计和概算经审批通过，并取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证后，国土部门才批准的项目用地文件后，才能办理施工许可证或开工报告审批文件；•项目施工招标和主要设备招标采购应在取得概算批复文件之后。4、查看项目变更是否履行了报批程序•检查是否制定完善的设计变更管理制度;•检查合同以外设计变更工程量和计价标准是否有依据和合理;•检查设计变更现场签证手续是否完备;•检查增减建设内容是否履行了审批手续，调整较大设计方案是否已报批或报备。5、基本建设程序与各阶段造价的关系项目建议书及可研初步设计技术设计施工图设计招投标合同实施竣工验收估算造价概算造价修正概算造价预算造价合同价结算价实际造价（决算）5、工程造价在各阶段的作用设计阶段造价名称作用编制办法所用定额项目建议书投资决策的依据可行性研究估算经济评价的依据估算编制办法估算指标初步设计概算经济比较的依据，投资控制的最高限额概算定额技术设计修正概算对重大项目技术问题和概算的进一步落实和修正概、预算定额施工图设计预算实行经济核算、考核工程成本的依据概、预算编制办法预算定额（三）建设程序常见问题•审批类：未编制项目建议书、可研报告、初步设计及概算，未经批复或越权审批；•核准、备案类：未履行核准或备案程序，违反规定越权审批；•缺少环评报告、节能审查等；•缺少各类必要的许可证；•先开工建设后补办上述文件；•建设规模、标准、投资及方案、选址变化未履行报批程序；•设计变更四方签证不齐全。二、建设内容检查要点及方法（一）建设内容变化检查要点•建设内容变化：1、检查是否存在未经批准提高或降低建设标准，改变建设内容，扩大或缩小投资规模的情况；2、检查增减内容是否合理，并履行了审批手续；3、检查调整较大设计方案是否已报批或报备。•设计变更：1、检查是否制定完善的设计变更管理制度;2、检查设计变更现场签证手续是否齐全和完备;3、设计变更的工程量和计价标准是否有依据和合理。（二）建设内容改变检查方法•检查建设内容：对照批复文件，检查项目名称、建设内容、建设规模、建设标准、投资构成等实际建设与批复情况有否变化，查明变化原因及其合理合规性；•检查规划、用地：查看用地文件中用地的项目、位置等与工程建设项目的内容是否一致，容积率是否符合建设用地规划许可证的规定；•检查设计变更：设计变更是否合理，变更四方签证是否齐备，变更程序是否合规。（三）建设内容改变常见问题未经批准自行改变建设内容：•地址变更、用地面积变化；•工艺、方案变化；•建设规模增减；•建设内容大幅调整；•建设标准提高或降低；•投资发生较大变化；•设计变更不合理，四方签证不全，未严格履行变更程序。三、建设进度检查要点及方法（一）建设进度检查要点•检查项目是否按期开工建设；•检查进度控制总目标和阶段目标制定是否符合批准的合理工期要求；•检查建设进度是否按审批的合理工期实施；•检查工期滞后时间，滞后原因及改进措施；•检查预计完工时间和竣工日期等。（二）建设进度检查方法•查阅建设工期，施工计划和总体进度安排，检查投资完成和工程形象进度，对比完成工程量与计划是否一致，是否存在进度明显滞后情况;•查阅设计图纸供应、施工和材料设备采购合同、现场施工投入力量等，检查能否满足工程进度要求；•对比工期，检查工期滞后的原因，延期有无正当理由，采取哪些有效工程措施及其可操作性;•检查预计完工和竣工时间等的准确性和可能性；•检查是否存在违反科学和实际“赶工期、抢进度”错误做法和设障碍“拖工期”的行为，以及其他危及项目质量安全的情况。（三）建设工期常见问题•项目前期工作准备不充分，未开工建设或进度慢；•建设条件难落实，未开工建设