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1陕西整村推进扶贫开发的实践探索及完善对策扶贫开发是坚持以人为本科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是发展现代农业和建设社会主义新农村的基础性工作。近年来，我省实施整村推进扶贫战略，使贫困村面貌得到切实改变，贫困群众得到实实在在的好处。实践证明，整村推进扶贫开发是贫困地区新农村建设的好形式、好抓手、好平台。回顾总结陕西整村推进实践中好的做法和经验，分析研究面临的困难和存在的问题，提出今后进一步搞好整村推进的对策建议，对于努力开创陕西扶贫开发工作新局面具有重要意义。一、陕西整村推进扶贫开发的做法与成效一般认为，“整村推进”是以村级社会、经济、文化的全面发展为目标,坚持开发与发展并举,一次规划,分步实施,突出重点,整体推进的一项综合性扶贫工程。其特点主要有：⑴以参与式规划为基础,通过村级规划规范扶贫项目的选择和实施。⑵把项目管理引入村级社会、文化建设,使村级组织建设、民主政治建设及社区精神文明建设进入了项目管理的范围。⑶整合扶贫资源,在项目建设上按照“各投其资、各记其功”的办法,努力引导一切可用的财力、物力、人力资源,捆在一起集中投入。⑷坚持政府引导、群众自发和市场需求三个基本点,扶持和鼓励村干部、党员和能人带2头,农户自愿参加。全国各地的实践证明,整村推进突出了以村为基本的瞄准单位,采用更多参与式扶贫方式,捆绑资源、综合扶贫，是稳定解决温饱的有效扶贫方式,是我国扶贫开发新阶段应该坚持的扶贫战略举措。㈠陕西整村推进扶贫开发的实践探索以《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》的颁布实施为标志,陕西拉开了整村推进扶贫开发的帷幕。此后几年间，随着认识不断升华,思路不断理顺,机制不断完善,整村推进呈现出健康快速发展的良好势头，并在实践中创造和积累了许多好的做法和经验，主要是：⒈制定科学规划,突出工作重点。一是按照参与式扶贫要求,从最贫困的村入手,采取自下而上的办法,确定有效的扶持项目,认真制定村级规划。二是围绕改善生产条件,省上将财政扶贫资金60%以上投放在重点村水、电、路、基本农田等基础性、公共性、公益性的项目上,集中力量改善贫困群众生产条件。三是围绕改善居住条件,针对边远高寒山区的特困人口,省上每年拿出1亿元财政扶贫资金,积极稳妥地实施扶贫移民搬迁,从根本上改变了搬迁户的生存与发展环境。四是围绕增加群众收入,省上将信贷扶贫资金的投入重点放在种养业项目上,培育重点村主导产业,提高贫困人口收入,增强发展后劲。五是围绕提高科技文化素质,重点抓好专业技能培训,全面开展了实用技术培训,许多村还修建了3村级小学,确保贫困户掌握1－2门实用技术,整体素质得到提高。六是围绕村容村貌整治,积极动员群众开展以“三改一建(改灶、改厕、改圈、建沼气池)”为主要内容的人居环境整治工作,倡导健康文明的生活方式。七是围绕基层组织建设,在重点村启动前,集中对村干部进行培训,提高了基层组织带领群众脱贫致富的能力。⒉坚持政府统筹,完善扶贫机制。一是整合扶贫资源。针对整村推进项目多、财力有限的特点,省上加大了统筹协调力度,按照“用途不变,渠道不乱,各尽其力,各记其功”的原则,把整村推进与以工代赈、信贷资金、移民搬迁、专业技能培训、农业综合开发、小流域治理、退耕还林等投入结合起来,进一步加大整村推进的投入力度。省上明确财政扶贫资金按1000人以上的村补助30万元,1000人以下的村补助25万元的标准执行。二是实行“五到村”政策。即水利部门引水到村,电力部门送电到村,计划、交通部门负责道路到村,邮电部门负责邮递、电话到村,广电部门负责广播电视到村。三是积极发挥群众主体作用。动员群众投工投劳,激发群众改变贫困面貌的积极性和创造性。⒊落实领导责任,加强项目管理。一是实行“四个一”管理体制。即一套组织机构,一名县级领导挂帅,一个部门包扶,一本实施方案,将工作成效纳入了政绩考核内容,落实了包扶责任制,在整合资源、统筹协调中发挥了巨大作用。二4是完善项目管理机制。建立项目公示制、物资采购制、资金报账制、验收奖惩制、管护责任制等“五个机制”,严格实施项目管理,提高项目管理水平。三是严格项目考核验收。为保证扶贫项目长期发挥效益,省上制定了《扶贫开发工作重点村建设验收办法》,对建成的重点村逐年进行验收。四是确保项目的永续利用。各级对已建成的项目,充分发挥市场在资源配置中的作用,通过承包、租赁、拍卖、有偿转让等手段,落实建后管护责任制,保证基础设施项目的永续利用。㈡陕西整村推进扶贫开发的成效陕西积极实施整村推进扶贫开发，已经初步形成了“政府主导、统筹规划、部门联动、社会参与、多元投入”的大扶贫格局，整村推进扶贫开发的成效充分显现：⒈有利于集中投入，加大支持力度。在编制村级扶贫规划的基础上进行整村推进，改变了过去资金分散使用的低效局面，能够做到按规划筹措资金，在项目中整合使用。扶贫资金的集中投放，使支持力度进一步加大，同时也有助于资金监督。⒉有利于提高扶贫项目的针对性。扶贫项目以村为单位，避免整体扶贫工作一刀切，可以对各地的具体问题进行细致考虑，使生产生活所需各类项目更有成效地开展。其项目针对性强、实施范围锁定、目标高度集中，项目实施对贫5困地区贫困村的整体带动作用得到进一步保证。⒊贫困村基础条件明显改善，农民从中受益。整村推进项目多由村干部和村民利用参与式方法提出，无论是道路、饮水、沼气、学校、移民搬迁和产业开发等，均是农民生产生活中的迫切需要。通过整村推进，以村为单位的基层组织得到了有力的扶持，使农民直接的生产生活条件得以有效提高，改善了村内农民的整体生活水平。⒋有利于更好地开展社会帮扶。以贫困村为针对对象开展的社会帮扶，范围适宜、整体带动效益明显。凡是以贫困村为单位的社会帮扶，带来了比别的村更多的项目和资金，为贫困村的经济发展和大多数农户的致富做出了贡献。有关统计显示，截至2007年底，全省累计建设扶贫重点村7069个，新修村级道路4.6万公里，修建基本农田302万亩，累计解决499万人、239万头大家畜的饮水困难；搬迁贫困人口16.5万户65万人；投放小额扶贫到户贷款58.6亿元，投放扶贫项目贷款30.1亿元；实施贫困人口“雨露计划”培训24万人，每年完成农业实用技术培训150万人(次)，完成改灶项目12.5万户，共解决了276万贫困人口的温饱问题，有416万贫困人口脱贫。二、陕西整村推进扶贫开发面临的困难及问题在看到陕西整村推进扶贫开发的显著的扶贫效果的同时，我们也要清醒地认识到，陕西农村扶贫开发工作仍面临6着严峻的挑战，整村推进在实践中还存在一些问题需要不断改进、完善。㈠陕西农村经济发展整体水平及社会发育程度偏低，对整村推进扶贫开发形成了严重的制约陕西作为西部欠发达省份，农业和农村经济社会发展整体水平还比较低，存在着一些突出矛盾和问题：一是农业基本生产条件较差，产业化、专业化、规模化、市场化程度不高；二是县域经济实力不强，工业化、城镇化滞后，农村剩余劳动力转移空间和增收渠道狭窄；三是农民收入低于全国平均水平，差距继续拉大；四是农村社会事业和公共服务水平较低，改变农村面貌任务艰巨；五是农村社会利益格局深刻变化，加强农村基层组织建设和社会管理任务繁重；六是城乡分割的体制障碍十分突出，城乡差距依然呈现扩大趋势。㈡陕西整村推进扶贫开发的任务异常繁重，2020年基本消除绝对贫困现象的难度较大一是农村扶贫对象规模依然较大。我省共有50个国家扶贫开发工作重点县,数量居全国第二位,贫困面大，贫困人口多。我国宣布自2009年起开始实施人均纯收入1196元的新扶贫标准，按照这一新的标准，全省贫困人口约为400万，占全国的9.28%，未启动实施的扶贫重点村还有3612个，全省扶贫重点村和移民搬迁建设任务将大大超出“十一五”规7划指标，扶贫开发的内涵将逐步扩大，建设任务更加繁重。二是特殊类型地区贫困程度深，贫困问题十分突出。我省的一些集中连片贫困地区，生存环境恶劣，基础设施落后，社会形态特殊，公共服务欠缺，常规经济增长不能带动，常规扶贫手段难以奏效，贫困人口比例高，扶贫工作难度大、成本高。三是由于扶贫标准的调整，扶贫开发的对象也相应变为新标准以下的全部人口，扶贫开发的首要任务，也不仅限于解决绝对贫困人口的温饱，而是在尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富的同时，还要承担提高农村贫困地区和贫困人口自我发展能力以及逐步缩小发展差距的更重要的使命。㈢扶贫开发投入不足，整村推进资金缺口大一是财政扶贫资金投入有限。2001年我省启动新阶段扶贫开发工作时确定了10700个扶贫重点村，如按每村平均70万元计算，共需投入75亿元。2004年以前我省每年新启动建设的整村推进扶贫开发重点村不足1000个，平均每个重点村建设投入资金不足50万元，投入标准不高，扶持项目较少，建设水平较低，难以满足需要。近年来全省用于新建、续建整村推进扶贫的财政扶贫资金虽在逐年增加，但仍远远不足。2008年全省新启动建设扶贫重点村1331个，而省级财政扶贫开发专项投入仅1.23亿元、各市财政用于扶贫开发的专项资金也仅有1.6亿元。二是扶贫资金“孤军深入”，8“整村推进”政策并未完全发挥，效果相对制约。如扶贫贴息贷款支持产业开发项目，其目的虽在于提高贫困人口的致富能力，却由于商业银行对项目规模、收益审核的日趋严格以及对贷款农户的种种要求，令很多贫困户无缘获得，部分项目不能按要求实施,贫困户得不到有效扶持。其它如教育、医疗、社保等各方面的资金和政策在项目实施中也有类似问题存在。㈣整村推进中生产致富项目较少，直接影响了扶贫效果目前不少地方“整村推进”实施的大多是基础设施方面的工程，虽然为改善贫困人口生活状况作了很好的铺垫，但由于生产致富的项目跟不上，往往不能达到带动绝对贫困农户的目的。贫困人口的出路在于通过利用基础设施，得以便捷实施各类发展项目，进一步脱贫致富。而目前由于自身经济活动能力有限以及无法承担费用，贫困人口尚且不能同等使用基础设施，更无法利用其优势实现脱贫功效。因此，目前一些纯公共设施项目(如道路和学校)的预期效果均不能完全实现。㈤项目实施仍存在“配套门槛”，“扶真贫”问题解决不够理想财政部农财司扶贫处2004年12月对陕西的调研发现,一些地方由于工作不细,或其他原因,仍然存在扶贫瞄准不精确问题,整村推进在资金和项目安排上不能保证优先考9虑最贫困的人口,受益最大的是贫困村内收入水平中等或较高的群体。我省2008年启动实施的重点村，投入扶贫的涉农项目资金虽明显增加，平均每村达到了100万元以上，但在整村推进扶贫项目实施中，由于仍存在“配套门槛”，无论是基础设施项目(如道路、饮水、沼气池项目)、社会发展项目(如修学校)、移民搬迁项目，一些地方常采用让农户配套资金的方式，配套比例大大超过还未解决温饱的绝对贫困人口的承受能力，“高门槛”将大量贫困人口排斥在项目之外，针对贫困农户的脱贫效果自然有限。㈥整村推进的资金和项目规模小,无法彻底解决区域性贫困问题多数贫困村贫困的原因首先是大环境或生存环境恶劣，但要依靠整村推进改变贫困村的生存环境,解决区域性贫困问题,帮助贫困户走上致富道路,还存在很大难度。整村推进对改善贫困农村公共基础设施和公共服务、解决贫困村和贫困户的基本生产和生活问题的确起到了积极作用,但由于资金和项目规模小,还不能彻底改变农村的贫困大环境,无力解决区域性的贫困问题。三、提升陕西整村推进扶贫开发效果的对策建议要继续把扶贫开发工作重点村建设作为扶贫开发的主战场，按照“政府统筹，资金捆绑，整村推进，连片开发”的思路，加强资源整合，积极实施整村推进扶贫战略，加大10区域板块开发，突出抓好基础设施、基础产业建设，重点提高贫困人口基本素质和自我发展能力，努力增加贫困人口收入。㈠多渠道增加投入，整合扶贫资源，切实管好用好扶贫资金一是建立多元化的扶贫投入新机制。首先是积极争取国家和省级财政的直接与间接投入，确保地方财政新增财力的5%专项用于扶贫开发。其次是完善信贷扶贫投入机制，推进政银合作、银农合作、银企合作，扩大扶贫贷款规模。再次是加大招商引资力度，吸引外资，加强与中、省“两联一包”扶贫部门和南京、西安的联系