全新要求下的行政事业单位内控体系建设实施与评价

全新要求下的行政事业单位内控体系建设、实施与评价广东财经大学会计学院李淑珍一、背景二、财政部的《指导意见》：三、省财厅的《实施意见》：四、内部控制体系的设计和实施：五、内部控制基础性评价：本讲内容：一、背景（一）2008—2010相继出台企业内控规范：《关于印发企业内部控制基本规范的通知》财会[2008]7号，自2009年7月1日起实施；《关于印发企业内部控制配套指引的通知》财会[2010]11号，自2011年1月1日起在境内外同时上市的公司施行，自2012年1月1日起在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市公司施行；标志着我国企业内部控制规范体系的建立和实施！（二）2012年以前行政事业单位内部控制薄弱：普遍存在着管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。具体表现为：有些单位经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费；有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”；更有甚者采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。此外，出借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。（三）行政事业单位内部控制规范出台：2012年11月29日财政部以财会〔2012〕21号印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》，自2014年1月1日起施行。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则共6章65条。（四）制定统一的内部控制规范的目的：1.能够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视，增强单位领导班子的风险管控意识，促进各单位加强和规范内部控制；2.为适应国务院治理打击发票违法犯罪和治理“小金库”问题提供制度性保障，防止国家财政收入和国有资产的流失，遏制腐败和舞弊现象；3.将预算、收支、资产管理、基建、经济合同、内外监督等纳入一个统一的管控体系中，在保障财政资金安全的同时便于单位内各部门之间形成联动机制，提高资金使用的绩效。建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求适应分类推进事业单位改革的要求适应财政规范化科学化信息化管理的要求适应我国内部控制标准体系建设的要求（提供标准）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求8（五）意义:（五）但实施后现存问题还比较突出：部分单位现存问题主要有：1.重视不够、风险防范意识不强、内控制度建设不健全、发展水平不平衡等；2.虽然建立了相对完善的内控制度，但缺乏有效的执行手段和措施，相关规定要求不能落到实处；----出自《指导意见》和《实施意见》主要原因：内控意识淡薄普遍认为已经出台了各个方面的规章制度（管理条例、实施细则、管理办法、财务制度等），可以进行方方面面的把控，再出台此规范是多此一举。单位严格执行内控，甚至影响“既得利益”或“相关特权”，内生动力不足。此内部控制是从中央层面对各项管理制度的整合，进一步明确单位内部各部门的职责权限和按流程办事的原则，为公共服务职能和业务运行提供有效的制度规范保障。（六）十八届四中全会提出新要求：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，财政部对全面推进行政事业单位内部控制建设提出了《指导意见》。为认真贯彻落实《指导意见》，省财政厅下发了《实施意见》。二、财政部《指导意见》指导思想基本原则总体目标健全体系强化流程加强制衡规范权力报告制度信息公开监督检查考评问责加强组织领导抓好贯彻落实强化督导检查深入宣传教育总体要求主要任务保障措施2015年12月21日财政部下发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》财会[2015]24号。一、总体要求：（一）指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神：全面推进行政事业单位内部控制建设；规范行政事业单位内部经济和业务活动；强化对内部权力运行的制约；防止内部权力滥用；建立健全科学高效的制约和监督体系；促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高；为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。一、总体要求：（二）基本原则：1.坚持全面推进2.坚持科学规划3.坚持问题导向4.坚持共同治理1.坚持全面推进：按照党的十八届四中全会决定关于强化内部控制的精神和《单位内控规范》的具体要求：全面建立、有效实施内部控制；确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程；规范单位内部各层级的全体人员。2.坚持科学规划：科学运用内部控制机制原理，结合自身的业务性质、业务范围、管理架构，合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构;依托制度规范和信息系统，将制约内部权力运行嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节;3.坚持问题导向：针对内部管理薄弱环节和风险隐患(特别是涉及内部权力集中的)的重点领域和关键岗位:财政资金分配使用;国有资产监管;政府投资;公共资源转让;公共工程建设；政府采购等合理配置权责;细化权力运行流程;明确关键控制节点和风险评估要求;提高内部控制的针对性和有效性。4.坚持共同治理：充分发挥内部控制与其他内部监督机制的相互促进作用，形成监管合力，优化监督效果；充分发挥政府、单位、社会和市场的各自作用；各级财政部门要加强统筹规划、督促指导，主动争取审计、监察等部门的支持，共同推动内部控制建设和有效实施。单位要切实履行内部控制建设的主体责任；要建立公平、公开、公正的市场竞争和激励机制；鼓励社会第三方参与单位内部控制建设和发挥外部监督作用，形成单位内部控制建设的合力。（三）总体目标：以单位全面执行《单位内控规范》为抓手；以规范单位经济和业务活动有序运行为主线；以内部控制量化评价为导向；以信息系统为支撑；突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施；逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行；到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。二、主要任务：（一）健全内部控制体系，强化内部流程控制（二）加强内部权力制衡，规范内部权力运行（三）建立内控报告制度，促进内控信息公开（四）加强监督检查工作，加大考评问责力度（一）健全内部控制体系，强化内部流程控制：1.尚未建立或完善内部控制体系的单位：按照内部控制要求，在单位主要负责人直接领导下，建立适合本单位实际情况的内部控制体系；全面梳理业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略；有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法；加强对单位层面和业务层面的内部控制，实现内部控制体系全面、有效实施。内部控制尚未建立或不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。2.已经建立并实施内部控制的单位：应当按照本指导意见和《单位内控规范》要求，对本单位内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行自我评价、对照检查；并针对存在的问题，抓好整改落实；进一步健全制度，提高执行力，完善监督措施，确保内部控制有效实施。（二）加强内部权力制衡，规范内部权力运行:“分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗”，是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。单位应当根据自身的业务性质、业务范围、管理架构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权，并定期轮岗。分事行权:就是对经济和业务活动的决策、执行、监督，必须明确分工、相互分离、分别行权。防止职责混淆、权限交叉！分岗设权:就是对涉及经济和业务活动的相关岗位，必须依职定岗、分岗定权、权责明确。防止岗位职责不清、设权界限混乱！分级授权:就是对各管理层级和各工作岗位，必须依法依规分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限。防止授权不当、越权办事！同时，对重点领域的关键岗位：在健全岗位设置、规范岗位管理、加强岗位胜任能力评估的基础上，通过明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求，建立干部交流和定期轮岗制度，不具备轮岗条件的单位应当采用专项审计等控制措施。对轮岗后发现原工作岗位存在失职或违法违纪行为的，应当按国家有关规定追责！（三）建立内控报告制度，促进内控信息公开：针对内部控制建立和实施的实际情况，单位应当按照《单位内控规范》的要求积极开展内部控制自我评价工作：单位内部控制自我评价情况应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告；积极推进内部控制信息公开，通过面向单位内部和外部定期公开内部控制相关信息，逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。（四）加强监督检查工作，加大考评问责力度：监督检查和自我评价，是内部控制得以有效实施的重要保障：单位应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度；通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制；通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善内部控制；同时，单位要将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责结合起来，并将内部监督、自我评价结果采取适当的方式予以内部公开；强化自我监督、自我约束的自觉性，促进自我监督、自我约束机制的不断完善。三、保障措施：（一）加强组织领导（二）抓好贯彻落实（三）强化督导检查（四）深入宣传教育（一）加强组织领导：各地区、各部门要充分认识全面推进行政事业单位内部控制建设的重要意义；把制约内部权力运行、强化内部控制，作为当前和今后一个时期的重要工作来抓；切实加强对单位内部控制建设的组织领导；建立健全由财政、审计、监察等部门参与的协调机制；协同推进内部控制建设和监督检查工作；同时，积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度；将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。（二）抓好贯彻落实：单位要按照本指导意见确定的总体要求、主要任务和时间表，认真抓好内部控制建设；确保制度健全、执行有力、监督到位；单位主要负责人应当主持制定工作方案，明确工作分工，配备工作人员，健全工作机制，充分利用信息化手段，组织、推动本单位内部控制建设；并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任。（三）强化督导检查：各级财政部门要加强对单位内部控制建立与实施情况的监督检查；公开监督检查结果；将监督检查结果、内部控制自我评价情况和注册会计师审计情况作为安排财政预算、实施预算绩效评价与中期财政规划的参考依据；同时，加强与审计、监察等部门的沟通协调和信息共享，形成监督合力。避免重复检查！（四）深入宣传教育：各地区、各部门、各单位要加大宣传教育力度；广泛宣传制约内部权力运行、强化内部控制的必要性和紧迫性；广泛宣传相关先进经验和典型做法；引导单位广大干部职工自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识，确保权力规范有序运行。同时，要加强对单位领导干部和工作人员有关制约内部权力运行、强化内部控制方面的教育培训；为全面推进行政事业单位内部控制建设营造良好的环境和氛围。三、省财政厅《实施意见》一、背景：