20世纪末美国政府规制改革历程及启示

20世纪末美国政府规制改革历程及启示摘要：为了迎接全球化、信息化及国际竞争，摆脱财政危机、管理危机和信任危机，从２０世纪７０年代末开始，西方各国政府相继掀起了新一轮的行政改革。其中，放松规制改革成为美国政府改革的突破口，在政府规制改革中走在了世界的前列，具有比较典型的代表性，取得了较好的效果。其中的很多做法和措施值得我国政府学习和借鉴。关键词：政府规制；规制改革；启示一、美国政府规制的历程⒈政府规制。“规制”一词是舶来词，日本学者植草益认为，规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。［１］一般认为，政府规制，是政府或者其他公共机构凭其法定的权力，制定一定的法律、法规和政策等权威性的规则，并将其付诸实施，对社会主体的行为进行约束和规范的一种管理、控制行为。作为政府管理社会事务的一种主要治理工具，包括对经济和社会的规制，也包括对政府自身行为的规制，其中经济规制是政府规制的主要方式，是对市场进行调控的一种手段，也是对市场失灵的一种补充。在市场经济过程中，政府规制主要的功能：一是解决市场信息不对称问题；二是减少外部性问题；三是防止市场垄断和恶意竞争。［２］⒉美国政府规制的历程。从维斯教授和斯旺教授整理的美国１９８０年主要经济性规制的体系看，美国经济规制的历史大体可分为３个时期：第一个时期是在１９世纪８０年代到２０世纪初开始的对有自然垄断性质的铁路、电力、煤气、电话等产业领域的规制。２０世纪初以前，美国政府一贯奉行自由经济主义，但市场调节也不是万能的，出现了“市场失灵”。正是自由竞争带来的恶性过度竞争，最终导致了美国第一个规制机构——州际商业委员会（１８８７）的诞生。对铁路各个公司进行规制，处理与铁路运费有关的问题，以维护社会公平，保护消费者的利益，从此开始了政府对社会经济的规制。第二个时期是２０世纪３０年代到４０年代以大危机为背景建立的规制领域，主要是以结构竞争产业为主要对象。为消除经济危机的影响，罗斯福上台后，加强了对社会的全面干预。一方面加强宏观经济调控，另一方面逐渐增强微观经济规制。几个主要的独立管制机构就是在这时成立的。比如证券交易委员会、联邦电讯委员会、国家劳动关系委员会等等。这些独立管制机构的成立和运作对于解决社会的深层次矛盾、扭转经济危机的萧条局面、重组和重振美国经济发挥了重要作用。二战后以美国为代表的西方国家纷纷加强了对社会经济的干预，掀起了政府对经济规制的高潮，为战后西方国家经济发展奠定了基础，也是导致战后资本主义经济发展黄金时期的一个重要因子。第三个时期是２０世纪５０年代后，主要以能源领域为对象，１９５４年对天然气价格、１９６０年对输油管道、１９７３年对石油（特别是汽油）价格实行扩大规制。二、美国政府规制改革的历程到了２０世纪７０年代，美国政府的经济规制开始泛滥，并严重影响了美国的经济发展。对美国的管制作过专门研究的卡恩教授做的结论是：“美国的管制，压制技术革新，姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率配置，引起成本推动型那样的无益竞争扩大，拒绝采用在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择。”［３］企业界从自身利益出发要求放松规制；知识界从理性出发呼吁放松规制；政府为摆脱开支负担，刺激经济发展，也有放松规制的动力；技术革新也迫切使政府放松规制，几个方面的合力促进了美国政府从１９７５年开始放松规制，８０年代的放松规制呈加速趋势，９０年代的放松规制更趋向彻底化。⒈放松经济性规制，收缩政府经济职能。美国政府面临的主要经济管理问题是对工商业的过度规制。里根上台后，于１９８１年发布了第１２２９１号行政令，对工商企业活动管制规章的改革制定了５条政策原则。随后，成立了放松规制工作小组，并把审批规章条例的权力集中到行政管理和预算局，对规制条例的制定和修订进行统一领导。取得的明显成效是：企业经营环境大大改善；政府用于经济规制方面的行政开支也有所减轻。不过，放松规制的改革也带来了一些失控现象，一方面是对银行规制的放松曾导致严重的金融投机现象与金融危机；另一方面，８０年代美国政府放松规制主要是部分放松经济性规制，而“环境、健康、和安全有关的新社会性规制、程序性规制却大幅度增长”。［４］⒉适度分权，放松对州和地方政府的规制。从２０世纪３０年代起，联邦政府逐渐加强了对州与地方政府的直接规制。这类规制与联邦财政众多分类补助项目一起使得州与地方政府日益陷于对联邦政府的依附地位，既增加了联邦的财政压力，又极大地压制了州与地方政府的自主性与服务能力。自８０年代开始，进行适度分权，放松对州与地方政府的规制便成为本轮改革的基本内容之一。里根政府主要通过两种方式来放松对州与地方政府的规制：一是按照成本收益原则进行规制审查，废除或杜绝低收益甚至负收益规制；二是以所谓整笔补助项目取代分类补助项目，把以前划分过细的分类项目按一定标准予以合并，允许项目实施的承担者——州与地方政府在较为宽泛的范围内自主使用项目资金。这既可以提高州与地方政府的自治权与管理能力，也可以降低运行成本，更能通过项目整合来减轻联邦政府的财政负担。据美国行政管理和预算局估计，通过对州与地方政府放松规制，仅在１９８２年就节约了投资成本４０－６０亿美元，节省常规成本２０亿美金，并使州与地方雇员每年免除１１８０万工时的公文汇报工作。［５］但由于当时联邦政府并没有着力构建确保分权效果的有效责任机制，一般认为，８０年代对州与地方政府放松规制实际上是为了减轻甚至是转嫁联邦的财政负担而进行的责任转移。到了９０年代的克林顿政府时期，为确保在分权的同时不削减中下阶层所获得的福利收入，美国开始实施以结果为取向的放松规制途径。１９９３年，克林顿签署了第１２８６６号行政令，鼓励州与地方政府拒绝没有资助的托管，并公开规制评审程序，以利公众审查；随后又签署第１２８７５号行政令，敦促联邦政府部门不要授予地方没有资助的托管项目。同时，行政与立法部门共同努力以提高州与地方政府管理联邦资助项目权力的灵活性。⒊重塑政府，放松政府内部规制改革。８０年代末９０年代初，放松规制成为美国政府内部管理体制改革的一条主流取向。特别是１９９３年９月，美国副总统戈尔领导下的国家绩效评论发表了名为《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》的报告（简称《戈尔报告》），全面系统地提出联邦政府层次放松规制地战略，从此开始了全国联邦层次上的放松政府规制改革的浪潮。美国政府内部管理制度的改革主要集中在废除过时的规制、改革人事制度、改革预算制度和政府采购制度。从美国９０年代政府内部规制放松的结果来看，美国联邦政府放松规制的根本目标并没有实现，其突出标志是政府内部管理的三大体制（采购制度、预算制度和公务员制度）的改革没有取得实质性的进展。改革取得唯一一项明显的成果是取消了过时的规章制度。另一个突破点就是《政府绩效和结果法》的通过和“战略性规划设计”思想的提出，美国放松规制的改革仍有希望获得某些突破。［６］放松规制能解决一切问题吗？过度规制降低了政府的绩效，但也无人能证明放松规制就一定能提高政府绩效。因为放松规制也有成功的例子，也有失败的例子，二者之间不存在必然的联系，正如沃克和温特指出的那样：“从严格学术意义上讲，放松对政府部门的规制只是改善公共行政的必要条件，而不是充分条件。”三、美国政府规制改革对我国的启示我国的行政改革也是“以市场化为取向”，放松过于严格的政府规制，引入市场机制，强化竞争。从表面看，与美国所采取的很多措施是一样的。虽然我国和美国的政府规制改革的前提、背景、技术基础、动力等等都存在着很大的区别。但他山之石，可以攻玉。通过学习、借鉴、吸收美国政府规制改革的经验教训，可以对我国的规制改革提供一些有价值的、合理的理念和举措。⒈正确处理政府、社会和市场的关系。政府规制作为不可或缺的制度安排，在现代市场经济中的地位是不可忽视的。它实际上就是在处理政府与市场之间不断变化的关系。政府规制的基础是市场，只有在市场失灵的地方和社会不愿管、不能管、管不了、管不好的地方才能实行政府规制。随着理论的演变、技术的进步和市场自身的成熟，市场失灵的范围越小，经济性规制的范围就越小；而随着社会力量的壮大，社会性规制的范围将有所扩大，因此政府规制的边界是不断的变化的。纵观美国政府规制轨迹，经历了“自由竞争——政府规制——放松规制——再规制”的变化过程，每一时期政府规制的变化，都是与政府和市场的边界的变化紧密联系在一起的。在２０世纪以前自由竞争时期，人们崇尚市场，主张市场机制充分发挥作用，限制政府的规模和作用。２０世纪３０年代的经济危机，开启了政府对经济进行干预的先河。但到了６０－７０年代，政府规制充斥着社会的各个方面，且各种社会力量不断壮大，政府规制带来的负面效应严重影响了社会经济的发展，开始放松过度的经济规制，与此同时满足健康、环境、环保等方面的需要的社会性规制得到了进一步加强。随着经济性规制的放松，在一些领域（金融、银行等）出现了规制不足（像美国安然事件），又重新加强规制现象。从这个粗略的过程可以看出美国政府规制改革的变化过程，不同时期的政府规制是与当时的社会经济、技术发展相适应的，与政府和市场之间关系不断变化过程相适应的，政府规制是个动态的过程。在中国，新中国成立后，政府规制集中体现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。与美国成熟的市场经济相比我国从来没有成熟的市场经济，直到十四大才提出了建立市场经济体制的目标，以至于有人认为“中国至今还没有出现严格意义上的独立、公正的政府管制。”［７］而在转轨时期，政府规制的任务又不仅仅是放松或强化的问题，应该是在收缩计划体制下规制边界的同时，适当地跟进，即增强市场体制下政府规制的能力；在限制规制权力专断的基础上，强化政府规制的效力。进与退，或者放松与加强，对中国来说不是不同时期不同次序的问题，而是同一时期并行不悖的不同选择问题，是钟摆轴线的动态平衡问题。［８］因此，合理地界定政府和市场的界限至关重要。⒉进一步完善规制法律体系（特别是反垄断法）。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，市场经济本质上是法治经济。法治是市场经济正常运行和健康发展的条件，这就要求任何经济活动都应纳入法治的轨道。由于市场机制在资源配置中固有的缺陷，决定了市场机制不可能在任何时候和任何地点都能实现资源的最优配置，因此需要政府的干预和调节来弥补这些缺陷。现代市场经济国家的经验表明，各国在进行政府干预和调节时，一个基本的共性是这种干预和调节必须要有相应的法律做依据。我国规制制度立法严重滞后，这严重地影响了规制改革的进程。当前一个重要的任务是进一步完善《反垄断法》具体实施细则和专业执法机构及执法人员的合理有效配置问题。《反垄断法》在市场经济国家的法律体系中占有极其重要的地位。在美国，它被称为“自由企业的大宪章”，在德国被称为“经济宪法”，在日本被称为“经济法的核心”。美国在１８９０年颁布了世界上第一部反垄断法《谢尔曼法》，随后又进行了修改和补充，在１９１４年又颁布了《克莱顿法》、《联邦贸易法》，形成了完整的反垄断法体系，为维护市场竞争的正常秩序起了决定性的作用。２００８年８月１日起我国《反垄断法》就开始实施，但是仍然存在很多问题。黄勇认为，目前需要迫切解决两个专业问题：一是我国的《反垄断法》内容抽象，原则性规定多，尚不足以完成反垄断执法的制度构建，按照惯例需要国务院颁布实施条例，并由相关部门出台部门规章予以进一步细化。二是缺乏专业的执法机构和专业人员。反垄断是专业性和技术性都十分强的一个法律领域，反垄断案件涉及市场经济运行的各个层面，横跨经济、法律等多个学科领域，这就需要专业性的机构和执法人员。目前我国在这两个方面还没有做好相应的准备，因此反垄断法虽然出台，但是它的真正落实还需要时间。［９］⒊成立独立、权威的规制机构。政府规制法律体系的健全，以及规制政策制定后如何实施、实施程度如何等问题，还取决于一个独立、统一、高效、权威的规制机构。要实现正常的规制过程，按照西方国家的经验，至少要有三个相互独立的、相互监督的行为主体，即决定对某行业进行规制的立法性机构