关于农民专业合作社联合问题的调研报告

关于农民专业合作社联合问题的调研报告市人大法制委、常委会法工委课题组自2010年10月至2011年6月，笔者受国家社科基金重大项目“农民收入超常规增长的要素集聚与战略协同研究”（11&ZD047）和教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目“家庭生产方式下农民经济组织的作用机理研究”（11XJC790013）资助，先后赴山东、四川、湖北等地和本市部分区县，从农业分工和区域专业化的视角，对农民专业合作社联合问题开展了调查，并提出以下研究报告。一、调查目的与背景联合社是农民专业合作社发展到一定阶段的产物。20世纪80年代以来，发达国家农业合作社的组织结构和运作模式发生了显著变化，跨国合作社、巨型合作社、多层合作社、合作集团、策略联盟等广泛出现。以美国为例，美国农业合作社正朝着规模集中化、大型化，组织体系网络化，经营一体化、综合化、国际化和服务合作社小型化、专业化的趋势发展。美国有一定数量的合作社发展成为了跨国集团，有的巨型合作社甚至入选美国最大的500家工业公司名单。在我国，《农民专业合作社法》颁布施行后，全国各地农民专业合作社快速发展，截至2010年底，全国建立合作社超过35万家，入社农户2600万左右，约占全国农户总数的10%，合作社逐渐成为带动农民增收致富的重要力量。特别是2009年以来，我国农民专业合作社出现了新的发展动向，一些地方的农民专业合作社探索成立联合社，试图通过自愿合作、联合经营，解决单个农民专业合作社发展中的困难。虽然在法律层面仍缺乏对农民专业合作社联合的规范，但国家政策和地方立法出现了有利于农民专业合作社联合的演变。中央财政安排专项资金扶持的示范社中，联合社超过1/5。而中华全国供销合作总社先后公布的多批农民专业合作社示范社中，均有一定比例的联合社。2009年，中国银监会、农业部出台了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，将信用贷款和联保贷款引入农民专业合作社，对促进合作社联合以获得更高信用等级和开展贷款联保，发挥了积极作用。2010年，农业部会同发改、财政、科技、水利、商务、林业等部委出台了《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，推动了一些地区农民专业合作社联合经营，申报项目支持。与农民专业合作社法相配套的《农民专业合作社示范章程》等法规、规章，为农民专业合作社的联合预留了空间。农业部计划在“十二五”期间，依据《优势农产品区域布局规划（2008～2015）》和《特色农产品区域布局规划（2006～2015）》，重点围绕粮食、油料、棉花、蔬菜、水果、生猪、奶牛、禽类、淡水养殖、农机等10大行业培育100家联合社，扶持其做大做强，进一步指明了农民专业合作社的发展方向。从地方来看，越来越多的地方性法规，如北京、重庆、辽宁、黑龙江、江苏、山东、湖南、四川等省市的农民专业合作社法实施办法，都规定农民专业合作社可以组成联合社，积极引导同类农民专业合作社联合。对于农民专业合作社而言，无论将其看作独立的企业，以集体或联合行动存在的联盟，还是一组契约关系的联结，其积极作用都被众多学者证实。Sexton认为，合作社能获得大量的经营业务以达到规模经济；Nourse认为，合作社是促进市场竞争的力量，农民只有通过建立规模较大的合作社才能恢复力量的平衡；Bijman和Hendrikse认为，农民合作组织能形成反市场垄断的力量，可以减少营销过程中的信息不对称以及外部性的影响，保护专用资产投资免受机会主义行为的侵害；Tennbakk也指出，农民合作组织能降低经济活动的风险和不确定性，改善市场失灵；还有学者指出，农民合作组织能帮助农户节约交易费用，并在农产品营销中起到积极作用，确保农民获得相对稳定的收益。国内众多文献也表明，农民通过发展合作社，提高了组织化程度，提升了话语权，改善了市场地位，提高了生产技术水平；合作社有利于整合社员资源，形成规模优势，推进农业生产的专业化、标准化和产业化；有利于促进农产品销售，在一定程度上遏制了流通环节对农民的盘剥，降低了经营风险，增加了农民的收入。尽管现有文献对农民专业合作社已有广泛研究，但农民专业合作社联合是一个较新的课题，文献比较少见。张晓山探讨了农民专业合作社的组织发展。方玉媚等、方凯等分别对四川果旺果蔬联合社、云南蒙自甜石榴产销联合社进行了分析；孔祥智和蒋忱忱对四川省井研县联合水果合作社的治理机制进行了分析；苑鹏以北京市密云县奶牛联合社为例，剖析了联合社的产生、运作以及优越性，分析了联合社的发展空间。王艺华、王树恩指出，农民专业合作社联合发展可以对接大市场，延伸农业产业链，促进现代农业进程，增强自我服务功能，提高对社会资源的承接和利用能力，是农村经济社会发展的现实需要，也是专业合作社发展的必然趋势。这些文献主要通过研究典型案例，探讨联合社的作用和发展趋势。综合来看，理论界对农民专业合作社联合的探讨日渐深入，尽管远未达到条分缕析、引领实践，推动国家相关法律和政策制度创新的地步，但作为农民专业合作社成长过程中自发出现的一种新的产业组织形式和制度安排，联合社已显示出更强的生命力和活力。在这种情况下，在农民专业合作社联合发展势头显现之初，阐析其制度变迁特征，寻求其成长的内在根据，探讨其绩效和治理机制，可以为联合社的规范发展提供理论和政策依据。二、诱致性制度变迁框架下农民专业合作社的联合新制度经济学认为，有效率的制度变迁主要是诱致性变迁。农民专业合作社的联合，在很大程度上是农民专业合作社制度诱致性变迁的结果。（一）农民专业合作社的联合源于合作社制度的不均衡。家庭承包责任制确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式，从而改变了农业和农村经济格局，调动了农业生产者的积极性，在农业发展水平较低，主要是手工劳动的历史条件下，极大地改变了我国农业生产和农民生活。但是，超小规模的家庭经营使我国农村经济带有浓厚的小农经济色彩。家庭承包责任制下的农户小而散，需要独自面对市场竞争，分散农户和现代经济体系的脱节，导致其经济活动的交易成本高，经济效率低下。随着市场经济进程的推进，农业生产经营越来越具有市场导向性，农民逐渐转向专业化生产。虽然农产品市场接近完全竞争，但在一定条件下，提升农民的组织化程度，可以提升他们的市场抗衡力。因此，农业专业化的过程，也是农民组织化程度不断提高的过程。而同一产业或同一地域的农户只有以一定方式组织起来，专业化分工才成为可能，且在专业化和交易费用的两难冲突中，只靠市场进行农业分工会使其协调效率受到限制，需要农民合作经济组织来进行农业分工和协调，提高交易效率，以获得更多专业化经济。农民专业合作社是一种介于市场与科层之间的制度安排，没有市场组织较高的市场交易费用，又保持着市场的灵活性；没有科层组织高昂的管理成本，又具备科层组织配置资源的优越性，从而很好地契合了农产品交易的特性。它在一定程度上解决了我国农业产业化进程中集体经济组织统不起来、技术部门包不下来、农民单家独户办不起来的困难，使小规模分散农户与市场之间、农业与市场之间，形成一种以经济联系为纽带的组织网络。虽然随着农民专业合作社法的施行，我国农民专业合作社迅速发展起来，但家庭承包经营、人多地少的基本国情，使我国农民专业合作社制度的边际效用急剧递减。绝大多数合作社在目前的制度环境下，规模小，实力弱，规范化程度不高，合作机制松散，已反映出一些问题。一是农民专业合作社普遍资金困难。农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十，而农民成员出资能力普遍有限，加之在目前的法律和政策环境中，农民缺少有效的贷款抵押物，专业合作社在发展之初贷款有相当的难度，全国农民专业合作社平均注册资本仅3～10万元。相当数量的农民专业合作社无法有效开展活动，更难以扩大经营规模，缺乏发展的后劲。二是农民专业合作社带动力不强。虽然农民专业合作社实现了一定程度的规模经营，但大多数合作社在村组范围内组建，普遍产业不出村、产品不出县，“小、散、弱”问题突出，规模经营的效用并不显著，农民参社率不高。世界银行的研究表明，美国和欧盟80%以上的农户都至少参加了一个合作社；新西兰、澳大利亚、韩国、法国等国入社农户占农户总数90%以上；日本农协入会农户约占农户总数99%。在这些国家，合作社是提供农产品的主力军，销售谷物量占总量的80%以上。目前，在我国农民合作经济组织发展的先进地区，参加合作社的农民占农户总数的比例在50%左右，而全国平均仅占10%。三是产业化经营水平不高，导致合作效益偏低。根据农业部的统计，75%以上的合作社集中在初级产品生产环节，加工、销售环节的合作经营不够；50%以上是对过去的种养和销售方式在一定范围内的集中。服务层次低，产业化水平不高，合作效益低下，使一些合作社无法进行正常经营，相当数量的合作社运行活力不足，合作社与成员之间利益联结松散，存活寿命不长。一些发展较好、具有一定规模的合作社，由于深加工滞后，也导致了农产品的卖难及价格的不稳定现象，加之业务内容和产品服务结构单一，市场经营风险仍然很大。有学者统计，各地的农民合作经济组织平均寿命不足2.5年。农民专业合作社存在的上述问题，反映了现行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味着出现了新的盈利机会，进而导致了制度变迁的必然。（二）农民专业合作社联合的发生和发展取决于联合社的预期净收益。从农户和单个合作社来看，农民专业合作社联合的“外部效益”，主要来自四个方面：1．由规模经济带来的利润。通过把若干同类农产品专业合作社联合起来组成联合社，可以扩大加工或产品营销服务的规模，在更大程度上实现农业规模经营。通过统一组织生产、运输、冷藏和销售，统一提供技术服务等，降低了基层社的生产经营成本，也使得购销业务大大集中，购销规模明显扩大，实现了外部规模经济，有利于提高合作社的市场竞争力和市场占有率，也有利于农业现代技术、组织方式和资金的投入。因此，只要农业生产地域的分散性以及合作社规模的不均匀性存在，农民专业合作社就有联合的必要性。2．外部经济内部化带来的利润。联合社比分散的单个合作社具有更强的市场谈判能力，整合资源的力量更为强大，通过搭建联合社、基层合作社和生产资料供应商、农产品销售商的平台，既能加强合作社之间的有机联系，避免了合作社之间的不良竞争，提高农民的组织化程度，又能进一步增强自身实力，提升农民的市场谈判地位，从而打破了原来基层社和农民被动接受企业单方给定的质量等级和价格的市场格局，可以分享更多加工和流通环节的利润。3．克服风险厌恶带来的利润。农业生产的连续性与长周期性，无法通过内部控制及时扩大或缩小规模，加上农产品的可贮存性差，使农业成为一种冒险事业。而农户大多数是风险厌恶型，在风险普遍存在的制度安排下，风险厌恶无疑会大大消减经济活动，克服对风险厌恶的制度创新能获得潜在利润。联合社通过内部协作提高资源配置效率，提高规模经济性，降低经营中的不确定性，内化农业经营风险；通过契约安排，转嫁一定的技术风险和市场风险，使得基层社抗风险能力得到提升；通过推广种植、养殖保险，可以更有效地帮助成员降低生产经营风险。4．交易费用的转移和降低带来的利润。合作社的联合所带来的直接效果，就是扩大了单个合作社的社员数量和资本规模，实现了资金、设备、原材料和劳动力的集中调配和使用，提高了要素的使用效率，大大节约了交易成本。同时，联合社弥补了单个专业合作社销售渠道窄、信息来源少等问题，进一步整合了资源，增强了合作社的市场对接能力和竞争力，有助于降低交易费用。（三）各地农民专业合作社联合发展情况随着农民专业合作组织的迅猛发展，全国农民专业合作社联合也呈现出较好的发展势头，以弥补单个合作社势单力薄等不足；但各地区的农民专业合作社联合的发展情况仍然存在显著差异，尤其以东西部差异最为明显。1．全国农民专业合作社联合的总体情况随着农民专业合作社数量的快速增长，多数合作社存在的生产规模偏小、科技含量低、服务领域狭窄、市场品牌不响、带动能力弱等问题也日益凸显，迫切需要通过合作社进一步的联合，来解决单个合作社解决不了和解决不好的矛盾。而农民专业合作社生产经营规模的扩大，自身积累资金的增多，将逐